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Ecuador: Consulta previa, identidad cultural y derechos colectivos

- A propósito de la sentencia de la CoIDH en el caso Pueblo de Sarayaku vs. Ecuador.

Por Sébastien Snoeck*

1 de agosto, 2012.- El 25 de julio pasado, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (la Corte) notificó su sentencia sobre el fondo y reparaciones en el caso "Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador", mediante la cual determinó, por unanimidad, la responsabilidad internacional de la República del Ecuador por vulneración de varios derechos reconocidos por la Convención Americana sobre Derechos Humanos (la Convención Americana) a favor del pueblo indígena amazónico Kichwa de Sarayaku (provincia de Pastaza, Ecuador).

A raíz del caso se encuentran actividades de exploración de hidrocarburo en el territorio del Pueblo de Sarayaku, en ejecución de un contrato de participación para la exploración de hidrocarburos y explotación de petróleo celebrado en 1996 entre la Empresa Estatal de Petróleos del Ecuador y un consorcio conformado por la Compañía General de Combustibles S.A. (CGC) y la Petrolera Argentina San Jorge S.A.

Entre 2002 y 2003, a fin de realizar un estudio sísmico del bloque concesionado, la empresa colocó 1433 kilogramos de material explosivo (“pentolita”) en unos 467 pozos ubicados en el territorio del Pueblo de Sarayaku. A la fecha de la sentencia, la cuasi totalidad del material explosivo permaneció en el territorio de la comunidad. Además, las actividades de exploración provocaron la destrucción de sitios de gran valor medioambiental, cultural (sitios sagrados) y de subsistencia alimentaria, e impidieron el desarrollo normal de la vida cultural y espiritual del pueblo de Sarayaku.

El Estado fue declarado responsable de no haber realizado, de conformidad con los estándares internacionales aplicables, una consulta previa, libre e informada con el pueblo afectado. Al mismo tiempo, el Estado fue condenado por violación de los derechos del pueblo de Sarayaku a la propiedad comunal indígena y a la identidad cultural, a la tutela judicial efectiva, así como del derecho a la vida e integridad personal de sus miembros ante la presencia de explosivos en su territorio. El proceso fue facilitado por el reconocimiento de responsabilidad hecho por el Estado mismo.

El propósito de ese comentario no es de proceder a una presentación sistemática del caso, que abarca a numerosas cuestiones de derecho (1), sino de subrayar, después de un primer análisis, unas consideraciones importantes de la Corte que resaltan de la sentencia dictada en ese caso.

Con carácter preliminar, cabe recordar que, durante la investigación del caso, la Corte procedió a una diligencia “histórica”, según las palabras de su presidente (2), al visitar el 21 de abril del 2012 la situación y vivencias de las presuntas víctimas del caso, así como ciertos lugares donde ocurrieron hechos del caso. Era la primera vez en la historia de la Corte que una delegación se trasladó en los lugares de los hechos de un caso contencioso. Esa visita, a invitación del propio Estado ecuatoriano, permitió a los integrantes de la Corte, no solo investigar los hechos del caso, sino también recibir testimonios directos de los integrantes del pueblo afectado en cuanto a sus experiencias, percepciones y expectativas acerca de sus modos de vida y cosmovisión.

En cuanto al fondo del caso, varios puntos merecen nuestra atención.

Primero, en lo que respecta a la consulta previa, la Corte precisó que: “la obligación de consulta, además de constituir una norma convencional (3), es también un principio general del Derecho Internacional”(4) . La Corte llegó a esa conclusión después de un análisis extensivo de la normatividad interna de los Estados de la región, y de la práctica de sus cortes supremas. Concluye en el reconocimiento, cuasi generalizado, del derecho a la consulta previa. Cabe recordar que, en el derecho internacional, los principios generales de derecho internacional son definidos como principios jurídicos comunes a la mayoría de los Estados (5). Conforman una de las fuentes vinculantes del derecho internacional que obligan los Estados, al lado de los convenios internacionales y de la costumbre internacional (6).

De esa manera, dando a la consulta previa un estatuto de primer rango en la jerarquía de las normas, la Corte reconoce una obligación internacional de consultar, también para los Estados que no han ratificado el Convenio N°169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Además, consagrando el principio en una norma de esa naturaleza, la Corte puede referirse a ese principio jurídico, aunque la Convención Americana no lo menciona. Si la Corte reconoce que la consulta es un principio general del derecho internacional, no lo identifica como un derecho individualizado, sino más bien como una garantía contra restricciones al derecho a la propiedad comunal (7).

En cuanto al contenido del derecho a la consulta, el Tribunal Interamericano confirmó varios de los estándares procesales del derecho a la consulta, tal como formulados por el Convenio N°169 de la OIT, la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas del 2007 (la Declaración), y los pronunciamientos de órganos de las Naciones Unidas, en virtud de una “interpretación evolutiva” de la Convención Americana (8).

La Corte confirmó que la consulta implica las siguientes obligaciones por parte del Estado: organizar adecuadamente todo el aparato gubernamental de manera tal que sea capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos (9) ; estructurar las normas e instituciones (10); incorporar los estándares dentro de los procesos de consulta previa, a modo de generar canales de diálogos sostenidos, efectivos y confiables con los pueblos indígenas en los procedimientos de consulta (11); asegurar la participación de los pueblos indígenas a través de sus instituciones representativas (12); garantizar los derechos de consulta y participación en todas las fases de planeación y desarrollo de un proyecto que pueda afectar el territorio sobre el cual se asienta una comunidad indígena o tribal, u otros derechos esenciales para su supervivencia como pueblo (13); asegurar que los derechos de los pueblos indígenas no sean obviados en cualquier otra actividad o acuerdos que haga con terceros privados o en el marco de decisiones del poder público que afectarían sus derechos e intereses (14); organizar las consultas bajo su responsabilidad (15); llevar a cabo tareas de fiscalización y de control en su aplicación (16); desplegar formas de tutela efectiva de ese derecho por medio de los órganos judiciales correspondientes (17).

Implementando los procedimientos, los Estados tienen que asegurase que la consulta respecte los principios siguientes:

1.Carácter previo: la consulta se inicia desde las primeras etapas de la elaboración o planificación de la medida propuesta o del plan de desarrollo o inversión, y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad, si éste fuera el caso (18). El aviso temprano debe permitir un tiempo adecuado para la discusión interna dentro de las comunidades, para brindar una adecuada respuesta al Estado (19) y también para poder verdaderamente participar e influir en el proceso de adopción de decisiones (20). La Corte subraya que cuando se trate de consulta previa a la adopción de una medida legislativa, los pueblos indígenas deberán ser consultados previamente en todas las fases del proceso de producción normativa, y dichas consultas no deben ser restringidas a propuestas (21).

2.De buena fe y con la finalidad de llegar a un acuerdo: la consulta no debe agotarse en un mero trámite formal, sino que debe concebirse como "un verdadero instrumento de participación”, “que debe responder al objetivo último de establecer un diálogo entre las partes basado en principios de confianza y respeto mutuos, y con miras a alcanzar un consenso entre las mismas" (22); son incompatibles con la buena fe, cualquier tipo de coerción por parte del Estado (o de agentes o terceros que actúan con su autorización o aquiescencia) y las prácticas tales como los intentos de desintegración de la cohesión social de las comunidades afectadas (23).

3.Carácter adecuado y accesible: las consultas a pueblos indígenas deben realizarse a través de procedimientos culturalmente adecuados, es decir, en conformidad con sus propias tradiciones; eso implica que tales procesos deben incluir distintas formas de organización indígena, siempre que respondan a procesos internos de estos pueblos. La adecuación también implica que la consulta tiene una dimensión temporal, que de nuevo depende de las circunstancias precisas de la medida propuesta (24).

4.Carácter informado: la consulta debe ser informada, en el sentido de que los pueblos indígenas tengan conocimiento de los posibles riesgos del plan de desarrollo o inversión propuesto, incluidos los riesgos ambientales y de salubridad. En ese sentido, la consulta previa requiere que el Estado acepte y brinde información e implica una comunicación constante entre las partes (25).

5.Evaluación de los impactos: se deben realizarse estudios de incidencia social, espiritual y cultural, de manera previa al otorgamiento de concesiones, por entidades independientes y técnicamente capaces, bajo la supervisión del Estado; deben realizarse conforme a los estándares internacionales y buenas prácticas al respecto y respetar las tradiciones y cultura de los pueblos indígenas. El impacto acumulado que han generado los proyectos debería tomarse en cuenta. Esos estudios deben asegurar la información completa de los pueblos afectado, para que puedan evaluar si aceptan el plan de desarrollo o inversión propuesto, con conocimiento y de forma voluntaria (26).

El incumplimiento de la obligación de consultar, o la realización de la consulta sin observar sus características esenciales, comprometen la responsabilidad internacional de los Estados (27). Además, es deber del Estado –y no de los pueblos indígenas– demostrar efectivamente que todas las dimensiones del derecho a la consulta previa fueron efectivamente garantizadas (28).

Esas consideraciones merecen dos comentarios. Por un lado, la Corte confirmó y precisó los estándares existentes, sin aportar novedades importantes. Adoptándolos, la Corte confirma la aplicación de eso estándares en el marco de la aplicación de la Convención Americana. Por otro lado, los observadores de la jurisprudencia de la Corte pueden quedarse decepcionados por la falta de precisión sobre la obtención del ‘consentimiento previo’.

En efecto, en su sentencia anterior pronunciada en el caso ‘Saramaka vs. Surinam’, la Corte hizo una distinción clara entre “consulta” y “consentimiento”, al disponer que en cuando se trate de planes de desarrollo o de inversión a gran escala que tendrían un mayor impacto dentro del territorio de la comunidad, el Estado tiene la obligación, no sólo de consultar al pueblo, sino también debe obtener el consentimiento libre, informado y previo de éstos, según sus costumbres y tradiciones (29). En el presente caso, la Corte solo mencionó que la consulta debe tener como fin llegar a un acuerdo (30). La Corte recordó que puede surgir la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad (31), pero no brindó más precisión al respecto. Si la Corte no necesitaba entrar en ese tema para constatar la responsabilidad del Estado ecuatoriano, precisiones acerca de la necesidad de obtener el consentimiento previo de los pueblos afectados hubieran sido bienvenidas, dando el debate que generó la sentencia del caso ‘Saramaka vs. Surinam’. No dudo que ese punto será ampliamente comentado.

Segundo, la Corte reconoció, por primera vez de manera taxativa, el derecho a la identidad cultural de los pueblos indígenas:

La Corte considera que el derecho a la identidad cultural es un derecho fundamental y de naturaleza colectiva de las comunidades indígenas, que debe ser respetado en una sociedad multicultural, pluralista y democrática. Esto implica la obligación de los Estados de garantizar a los pueblos indígenas que sean debidamente consultados sobre asuntos que inciden o pueden incidir en su vida cultural y social, de acuerdo con sus valores, usos, costumbres y formas de organización”(32).

Ese derecho se fundamenta, según la Corte, en el derecho a la no discriminación y, en ese caso, se vincula al derecho a la propiedad (Artículos 1.1 y 21 de la Convención Americana)(33) . Precisa que

“bajo el principio de no discriminación, establecido en el artículo 1.1 de la Convención, el reconocimiento del derecho a la identidad cultural es ingrediente y vía de interpretación transversal para concebir, respetar y garantizar el goce y ejercicio de los derechos humanos de los pueblos y comunidades indígenas protegidos por la Convención y, según el artículo 29.b) de la misma, también por los ordenamientos jurídicos internos” (34).

Si la Corte ya se había referido a la importancia de respetar de la identidad cultura de los pueblos indígenas (35), ese caso le ha dado la oportunidad de reconocerlo de manera expresa a favor de los pueblos indígenas, como un derecho colectivo.

Tercero, la Corte precisa de manera clara que los derechos de los pueblos indígenas tienen una índole colectiva y que los pueblos gozan de derechos en su calidad de pueblo:

“En anteriores oportunidades, en casos relativos a comunidades o pueblos indígenas y tribales el Tribunal ha declarado violaciones en perjuicio de los integrantes o miembros de las comunidades y pueblos indígenas o tribales. Sin embargo, la normativa internacional relativa a pueblos y comunidades indígenas o tribales reconoce derechos a los pueblos como sujetos colectivos del Derecho Internacional y no únicamente a sus miembros. Puesto que los pueblos y comunidades indígenas o tribales, cohesionados por sus particulares formas de vida e identidad, ejercen algunos derechos reconocidos por la Convención desde una dimensión colectiva, la Corte señala que las consideraciones de derecho expresadas o vertidas en la presente Sentencia deben entenderse desde dicha perspectiva colectiva” (36).

Aunque la Convención Americana solo menciona la “persona”, definida como “todo ser humano”(37) como beneficiario de los derechos que reconoce, la Corte realizó un trabajo de interpretación dinámica de la Convención, a la luz de la evaluación del derecho internacional que favorece el reconocimiento de los derechos colectivos (38).

Finalmente, al lado de la indemnización material, la Corte otorgó al pueblo Sarayaku, en equidad (es decir, sin cálculo preciso), la cantidad de USD$ 1.250.000,00 por concepto de indemnización por daño inmaterial. Eso abarca la violación del derecho a la propiedad comunal, del derecho a la consulta, del derecho a la identidad cultural, tomando en cuenta “las serias afectaciones sufridas por el Pueblo en atención a su profunda relación social y espiritual con su territorio, en particular por la destrucción de parte de la selva y ciertos lugares de alto valor simbólico”, como lugares sagrados. Esa indemnización es una de las más altas otorgada por la Corte a una comunidad. Pero lo más notable es que, por la primera vez, esa indemnización se destina al Pueblo de Sarayaku en su conjunto, identificado como tal, y no sus integrantes, considerados como personas individuales. Eso permite, entre otro, evitar la necesaria identificación precisa de todas las personas afectadas.

Esa sentencia constituye, de manera indubitable, un nuevo paso de la Corte hacia la protección sistemática de los derechos humanos de los pueblos indígenas y merece un análisis cuidadoso para proyectar sus impactos a largo plazo.

Enlaces:

Notas:

(1) Cfr. el resumen oficial del caso en el sitio web de la institución: http://www.corteidh.or.cr/casos.cfm.

(2) Comunicado de prensa - “Paso histórico: Diligencia en el pueblo indígena Kichwa de Sarayaku en el amazonas ecuatoriano”, corteidh_cp-07/12 español, http://www.corteidh.or.cr/docs/comunicados/cp_07_12.pdf

(3) La Corte se refiere a que el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas es reconocido por el Convenio sobre Pueblos Indígenas N°169 de la OIT.

(4) Para. 164 de la Sentencia.

(5) P. Daillier y P. Pellet (2002)

(6) Cfr. el Artículo 38 del estatuto de la Corte internacional de justicia de la Organización de las Naciones Unidades. Se puede mencionar como otros ejemplos de principios generales del derecho internacional, la obligación de los estados de actuar de buena fe o la obligación de resarcir los daños.

(7) Cfr. para. 157 de la Sentencia. La Corte confirma así el vínculo jurídico entre consulta y propiedad, establecido en su sentencia del caso del Pueblo Saramaka. Vs. Surinam (Caso del Pueblo Saramaka. Vs. Surinam Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2007. Serie C No.172.)

(8) Para. 161 de la Sentencia.

(9) Para. 166 de la Sentencia.

(10) Para. 166 de la Sentencia.

(11) Para. 166 de la Sentencia.

(12) Para. 166 de la Sentencia.

(13) Para. 167 de la Sentencia.

(14) Para. 167 de la Sentencia.

(15) Para .187 de la Sentencia.

(16) Para. 167 de la Sentencia.

(17) Para. 167 de la Sentencia.

(18) Para. 177 y 180 de la Sentencia.

(19) Para. 180 de la Sentencia.

(20) Para. 167 de la Sentencia.

(21) Para. 181 de la Sentencia.

(22) Para. 186 de la Sentencia.

(23) Para. 186 de la Sentencia.

(24) Para. 201-202 de la Sentencia.

(25) Para. 208 de la Sentencia.

(26) Para. 205-206 de la Sentencia.

(27) Para. 177 de la Sentencia.

(28) Para. 179 de la Sentencia.

(29) Pueblo Saramaka. Vs. Surinam, op. cit., para. 134 y 137.

(30) Para. 177, 178 y 185.

(31) Para. 177 y 180 de la Sentencia.

(32) Para. 217 de la Sentencia.

(33) La Convención Americana no reconoce los derechos económicos, sociales y culturales y no menciona el derecho a la identidad cultural. En su Voto Concurrente Razonado emitido en el caso ‘Comunidad Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay’ (Sentencia de 29 de marzo de 2006) el Juez Antônio A. Cançado Trindade había identificado el derecho a la identidad cultural como componente o agregado del derecho fundamental a la vida (Art. 4 de la Convención Americana). Por su parte, el Juez A. Abreu Burelli, en su voto parcialmente disidente emitido en el caso ‘Comunidad Indígena Yakye Axa Vs. Paraguay’ (Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia 17 de junio de 2005. Serie C No. 125), consideró que “en lo que respecta a la Convención Americana, el derecho a la identidad cultural, si bien no se encuentra establecido expresamente, sí se encuentra protegido en el tratado a partir de una interpretación evolutiva del contenido de los derechos consagrados en los artículos 1.1 [obligación de respectar los derechos, sin discriminación], 5 [Derecho a la Integridad Personal], 11 [Protección de la Honra y Dignidad] , 12 [Libertad de Conciencia y Religión] , 13 [Libertad de Pensamiento y Expresión], 15 [Derecho de Reunión] , 16 [Libertad de Asociación], 17 [Protección de la Familia], 18 [Derecho al Nombre], 21 [Derecho a la Propiedad Privada], 23 [Derechos Políticos] y 24 [Igualdad ante la Ley] del mismo, dependiendo de los hechos del caso concreto. Es decir, no siempre que se vulnere uno de dichos artículos se estaría afectando el derecho a la identidad cultural.

(34) Para. 213 de la Sentencia.

(35) Caso ‘Comunidad Indígena Yakye Axa Vs. Paraguay’. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia 17 de junio de 2005. Serie C No. 125, para. 147 y 167; Caso ‘Comunidad Indígena Xákmok Kásek. Vs. Paraguay’. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de agosto de 2010. Serie C No. 214, para. 182.

(36) Para. 231 de la Sentencia.

(37) Artículo 1.2. de la Convención Americana.

(38) Al respecto, a Corte menciona la Declaración de las Naciones Unidas de 2007, el Convenio N° 169 de la OIT, las Observaciones Generales N° 17 y N° 21 el Comité del Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos de 1986.

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*Sébastien Snoeck es titulado en derecho internacional y europeo por la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de Aix-en-Provence (Francia) y Máster en derecho internacional y europeo (LL.M.) por la Facultad de Derecho de Aberdeen (Reino Unido). Practicó como abogado en Bélgica y Francia entre 2004 y 2010, notablemente frente al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Colaboró con la Oficina Defensorial de Tumbes entre 2010 y 2012 en el tema ambiental y conflictos sociales. Actualmente trabaja de forma independiente en Lima. Su correo electrónico es: [email protected].

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