Perú: El valor de la palabra y la Ley de Consulta Previa

Por Gil Inoach Shawit *

Me pregunto por qué es que cuando la ley fue aprobada por el Congreso de la Republica, no dijimos nada, más nos hemos sumado para que dicha ley sea promulgada lo más pronto posible y con mayor fuerza, porque, también opinaron a favor las organizaciones no indígenas y algunos organismos del Estado como es la Defensoría del Pueblo.

Lo que sí escuché es que la ley no salió tal como se quisiera pero que era perfectible en el camino. La ley, finalmente fue promulgada por el Presidente de la República en Imaza, en medio de una algarabía del pueblo Awajún que tomaba la presencia de las autoridades importantes del país como un gesto de reconocimiento a sus luchas.

Hasta noviembre de 2011 todo estaba bien, incluso, el Pacto de Unidad, conformado por las organizaciones indígenas de nivel nacional, faltando unos días para el comienzo de consulta para la reglamentación de la ley, se expresó a través de una carta dirigida al Viceministerio de Interculturalidad de fecha 17 de noviembre de 2011, manifestando que adjuntaba “documentos de acuerdos de las organizaciones indígenas nacionales sobre Principios Mínimos para la aplicación de los Derechos de Participación, Consulta Previa y Consentimiento previo, libre e informado con la finalidad de contribuir a la implementación y reglamentación de la ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios, reconocido en el Convenio 169 de la OIT, Ley 29785”. Después, todo varió.

¿Quién hizo que esto ocurriera? El Pacto de Unidad no puede ser, porque con la carta que envía al Viceministerio, muestra su acuerdo de manera tácita emprender el proceso de consulta para la reglamentación de la ley. Tampoco puede ser por iniciativa de las organizaciones de base, salvo algunas excepciones, porque lo que ha dicho el Pacto de Unidad desde un principio ha sido el referente guía de trabajo ya con toda legitimidad orientada. ¿Quién fue entonces?

Lo que se dijo en un principio que la ley era perfectible en el camino se convirtió en principal objeto de crítica, elevándole el nivel de perfectibilidad imaginado en cuasi imposible alcanzarlo, por considerar que algunos artículos de la ley impedían que el Reglamento salga bien. En la reunión central de consulta, la candela para atizar la chispa del fuego brotó cuando se escuchó de la mesa de conducción que los “derechos no se negocian, los derechos se defienden”.

Si ese discurso hubiera salido antes de que la ley pase a su etapa de reglamentación, no se contrapondría al gesto inicial que respaldó la ley, habría coherencia entre lo que se dice y se hace y, en medida determinante, paso consecuente desde un principio. Alguien debe preguntarse, pero los pueblos indígenas están en su derecho de parar el proceso si estiman que la ley es nociva para ellos. El problema está en que la tardía reacción lleva sin duda al gobierno y a los funcionarios a pensar en qué casos entonces alguien puede estar seguro lo que en una circunstancia se respalda alguna medida legal no pueda ser rechazado después por los mismos que respaldaron. Ese detalle, es lo que en términos coloquiales se conoce como una tajada que disminuye la fuerza de una palabra en el mínimo parpadeo. Es decir, el que se aprovecha de esta contradicción es el Estado, porque lo ve como una debilidad de alguien que se desdice después de haber dado su palabra. Se ha dejado una debilidad abierta que puede o da pie a que cualquier funcionario diga, “pero quien entiende a los indígenas”, luego da pie a que la derecha recalcitrante diga “los indígenas están manipulados”.

Desconozco la real motivación de CCP y de Conap de decir sí a la reglamentación de la ley. A diferencia de esas posiciones, he visto personalmente a la delegación del pueblo awajun, asociado al Consejo Aguaruna y Huambisa, en su mayoría presente muy disconforme frente a la actitud unilateral manifiesta de los miembros del Pacto de Unidad a lo largo de los días que duró la reunión central de consulta.

El Pacto de Unidad, a mi entender es una representación indígena que ha sido reconocido por el gobierno para el caso en concreto como una instancia de relación bilateral, lo cual según guardando los protocolos de bilateralidad daba la figura de participante en iguales condiciones a los funcionarios públicos encomendados para conducir, monitorear y acompañar el proceso de consulta. Pero muy al contrario de ello y desde un principio se inició la reunión con el discurso de antesala “no a la reglamentación sin antes modificar los artículos de la ley”, lo cual ya deslegitimaba al proceso con el adelanto de opiniones desde los voceros del Pacto de Unidad. Lo apreciable y más legitimo hubiera sido que esa posición salga de las bases que estaban presentes, pero todo lo contrario, como intento de controlar el proceso se dio de manera desesperada una posición que cualquier ser racional se daba cuenta hacia donde se estaba orientando la situación: politizar. Politizar para protagonizar.

Eso vició el proceso desde el primer día, entonces lo que vino para adelante simplemente era cuestión de consigna. De gritar para hacer callar al otro, parecido a la barra brava. No había lugar para el debate, todo era abucheo entre indígenas y en esa condición tampoco hubo espacio para reflexiones colectivas, ni análisis técnicos de por qué uno está a favor y por qué uno está en contra de la reglamentación de la ley. Lo que en esas situaciones, algún representante del Estado hubiera invocado a los del Pacto de Unidad no parcializarse demasiado, dejó que la situación se agrave, tal vez porque convenía que así sea para que al final digan que la mala fe vino de parte de los indígenas llamados para acompañar el proceso. Yo me pregunto, si cada vez que va a haber consultas vamos a crear barras bravas, entonces ¿en qué momento habrá una real y legítima consulta?

No olvidemos que en todo proceso habrá diferentes puntos de vista, las diferencias de opiniones ocurren desde las familias más sólidas, pero al cabo de todo, las opciones que ambos llegan en consenso son las que se rigen para el bien y alegría de las partes. Ese criterio no se manejó, primer error de conducción.

Una segunda observación de error, es que cuando se dice que “los derechos se defienden, los derechos no se negocian”, a simple oído, eso suena bonito, pero la naturaleza de la consulta, previa e informada no es completa sino se desarrolla ese discurso de manera técnica. Evidentemente, en esa parte del proceso brilló por su ausencia un trabajo metodológico, lo cual ha sido imprescindible recurrir para explicar el alcance de la ley y sus repercusiones. Eso era importante para que la delegación consultada una vez bien informada pueda tomar sus propias decisiones. En esa línea, significa que también el Convenio 169 de la OIT debía ser bien explicado, incluyendo sus limitaciones y sus propios dilemas.

El Convenio 169 de la OIT es el mejor instrumento legal que tenemos los pueblos indígenas para hacer valer nuestros derechos, pero si uno se fija en algunos artículos claves se dará cuenta que se emplean términos abstractos que deja abierta la posibilidad de seguir construyendo el Derecho a nivel de países signatarios, al mismo tiempo dejando que el Estado sea el que se encargue a completar el resto (lo cual se supone que tendría que hacer con participación indígena).

La gente, nuestra gente, la gran mayoría a la que siempre hacemos alusión, desconoce de estas limitaciones que el propio Convenio padece; lo que condiciona fuertemente en un artículo, lo afloja en otro artículo, dejándole abierto el camino al Estado con términos “siempre que sea posible”, “en la medida de lo posible”, “en la medida en que ello sea compatible con el sistema jurídico nacional”, etc.

Conocidas las ventajas y las desventajas, lo que acá queda es tomar el punto medio que es el camino a la construcción del Derecho.

Si el Estado o los pueblos indígenas toman las partes extremas, lo que veremos a flote es el incremento de conflictos sociales. Ya el Estado tiene conocimiento a través de sus gobernantes de turno los motivos que originaron la movilización amazónica.

La ley en cuestión no tiene la misma naturaleza del problema que motivó la movilización amazónica, pero no por eso es menos importante para generar una movilización de carácter intelectual, lo cual, requiere de intervenciones productivas en debates que deben ser abiertos y propositivos.

Lo que el Convenio 169 deja en ambigüedad algunos artículos claves es un aspecto determinante al que hay que echarle mucho ojo y muy lejos de esperar que sea el tiempo el que se encargue de arreglar, veo que ahora es momento de sentarse para llenar los vacíos, en vez de correrse.

Si todo el mundo aplaudió la ley al principio es por algo, ese algo está en lo implícito de la ley, lo cual solo es posible materializarlo mediante la interpretación extensiva de la misma. Para la interpretación extensiva de la ley se cuenta con un derecho ganado que es el Convenio 169 de la OIT para tenerlo como punto de soporte (pese a sus dilemas, tiene muchísimos puntos a favor de los pueblos indígenas). Además la ley surge del artículo 6º del Convenio. En ese sentido, la posición inicial del Pacto de Unidad con la misiva que presenta al Gobierno estaba en su correcto camino con todos los términos estipulados.

Pero ocurre que de repente se empieza a mirar la ley desde una perspectiva defensiva basándose de argumentos que algunos expertos del derecho han estado esgrimiendo en pleno proceso de consulta. Bartolomé Clavero, por ejemplo, dijo que el borrador del reglamento de la Ley era peor que insuficiente. Tenía mucha razón en decirlo con este calificativo, porque a decir verdad dicho borrador minimizaba a la ley. Sin embargo, la cuestión en debate no debía basarse en el borrador del reglamento, porque hacerlo así, focalizaba la atención de los consultados en dedicarse a interpretar el borrador y guiar sus intervenciones seguido con esa lógica. Lo cual acabó confundiendo a propios y a extraños.

Si el borrador del reglamento hubiera sido redactado no en términos de peor que insuficiente, probablemente otro rumbo hubiera llevado el proceso. Como se habrá notado, el borrador fue el hilo que condujo hacia la ley para descalificar a esta como nociva. Prueba de esto es que algunas delegaciones cuestionaban casi todos los artículos de la ley, mientras que otras organizaciones observaban algunos artículos claves de la ley y no faltaban otras organizaciones que pedían mejor cambio de la Constitución.

En ese momento crítico le faltó una voluntad propositiva al Pacto de Unidad, si en su misiva adoptó su posición de contribuir al proceso de implementación y reglamentación de la ley, estaban conscientes de que a pesar de los vacíos de la ley, había posibilidades de llegar a concertar algunos términos dentro del marco de perfectibilidad de la ley. Lo cual no significa claudicación, de ninguna manera.

¿Había una razón suficiente para correrse tan solo porque el borrador del reglamento estaba peor que insuficiente? Por supuesto que no. ¿Esto justificaba que había que cerrarse con la modificatoria de la ley como condición? Tampoco. ¿Significa que hay que declararle la guerra al gobierno?, eso suena engreído.

Con una interpretación extensiva de la ley, el reglamento pudo haber sido mejor elaborado de parte de los indígenas como un documento alternativo y eso a la vez habría servido como material de debate en la Comisión Multisectorial al momento de la redacción final del documento.

Algunos discrepan con este punto de vista al sostener que el reglamento va subordinado por la ley, que es la norma superior jerárquicamente. Efectivamente esto es así. Pero los críticos al parecer no se han dado cuenta que esta aplicación se realiza sólo con reglamento aprobado oficialmente y mientras no exista ningún reglamento aprobado, ninguna posición que saliera basada en el borrador del reglamento es válida, solo es referencial, nada más.

Solo una construcción del reglamento interpretando de manera extensiva a la ley de consulta, llevaba hasta un camino de donde solo hubiera dado lugar al debate en los artículos considerados críticos. A mi parecer, estos artículos son el 15º y la Segunda disposición complementaria y final. Una propuesta de reglamento alternativo respecto a estos artículos hubiera tenido posiblemente mucha resistencia del Ejecutivo, pero llegar a un acuerdo en que estos artículos tengan una mejor redacción dejando como una agenda abierta, contribuía al empoderamiento del Pacto de Unidad, porque las discrepancias serían calificadas de válidas como parte del proceso y la presión social se incrementaba más y no se fragmentarían las fuerzas como ahora está pasando con la divergencia de opiniones. Opiniones diversas que no salen de caprichos, sino, como producto de un proceso muy mal manejado.

En toda gestión del problema social, manejar esos criterios para no dejar ningún espacio de debilitamiento es clave. El no tener olfato en este sentido, se convirtió en el tercer error.

El decir sí en un principio, después decir no, le da pie a que cualquiera que conserve el conocimiento de cómo es que los ancestros actuaban con el valor de la palabra dada. Dirían que contradecirse luego de haber respaldado la ley, lo que se ha cometido como se dice en awajún es un emestubagbau. Emestubagbau, quiere decir “dañarse así mismo por imprudente”.

En principio era el Pacto de Unidad el que proyectó la imagen de una unidad indígena para acompañar la compleja tarea de la consulta, al menos así lo hemos considerado; pero con la contradicción, el Pacto de Unidad es la primera víctima de esta variación de posiciones, lamentablemente protagonizada por sus dirigentes que no han estado a la altura de las circunstancias.

Alguien diría que es fácil criticar desde afuera. Discrepo tajantemente, porque los que sabemos de cómo y de donde se prendió la chispa de la primera movilización amazónica (9 de agosto de 2008), sabemos con esta catadura que la ruptura del diálogo en este tema de consulta se ha producido antes de tiempo. Nótese que la primera movilización amazónica para que salga limpia y exitosa sin ningún derramamiento de sangre, tuvo que hacerse con el espíritu de Ajutap que proclamó y derramó su poder utilizando la estructura organizacional de Aidesep, limpio de todo afán de protagonismo. Por esto tuvimos éxito.

Desde esa perspectiva digo que seguir empecinado convocando a los pueblos indígenas a protestar sin haber informado bien no es propio del comportamiento de una dirigencia seria. Las peleas se declaran cuando no hay recurso alguno o cuando se agotan todos los recursos posibles.

Apoyo el proceso de construcción de los derechos de los pueblos indígenas, generando más propuestas de ley, sean estos medioambientales, educativos, normativos de carácter territorial, cambio climático, de beneficios económicos, etc., porque hacia esto es lo que hay que apuntar y no hacer creer a la población que si no sale una correcta reglamentación de la ley de consulta, ya la situación no da más. Esto no es cierto.

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*Gil Inoach Shawit fue presidente de la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep) durante dos periodos consecutivos, de 1996 al 2002. Pertenece al pueblo Awajún.