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Perú: La consulta previa, un derecho por construir

Por Alberto Chirif

5 de julio, 2011.- La consulta previa es un derecho de los pueblos indígenas contemplado en el Convenio 169 de la OIT, y como todos los derechos conquistados por los sectores históricamente más despreciados de cualquier sociedad tiene una larga historia, porque en el camino hubo que luchar para destruir prejuicios y construir nuevos conceptos de justicia

que tuvieran en cuenta sujetos colectivos, y también para enfrentar la cerrada oposición de algunos gobiernos que consideraban inadmisible dar derechos especiales al sector social al que este convenio está dirigido.

Los problemas no terminaron con la aprobación del Convenio en 1989 ni, en el caso del Perú, con su ratificación el 2 de diciembre de 1993 (Resolución Legislativa Nº 26253) y su entrada en vigencia a principios de 1995. Como si nada hubiera pasado, apenas dos años más tarde de su aprobación (que fue justamente el año en que se promulgó la Constitución vigente que echaba por tierras las garantías que tenían las tierras comunales como inalienables e inembargables), el gobierno de entonces dio inicio a los más feroces y sistemáticos ataques contra los derechos de los pueblos indígenas que se hayan conocido durante la República.

La llamada “ley de tierras” (DL Nº 26505), violando el Convenio 169 y la propia Constitución, que reconoce a las comunidades la autonomía de su organización económica y administrativa, dispuso normas arbitrarias para destruir su cohesión social e impulsar el libre comercio de sus tierras. La medida tuvo rápidamente los efectos deseados por ese gobierno y los grupos de poder que amparaba, quienes lograron privatizar las tierras de las comunidades campesinas de la costa, en especial, las de Piura, fértiles y con infraestructura de riego.

El gobierno actual, al servicio de los mismos grupos y utilizando los mismos principios normativos, ha dirigido su puntería hacia las comunidades amazónicas, propiciando su desestructuración para impulsar actividades extractivas forestales y mineras y la agroindustria destinada, sobre todo, al impulso de cultivos para producción de bio-combustibles.

El desprecio con que se miran los tratados y convenios internacionales en el Perú se pone en evidencia a través de una amplia gama de expresiones. La primera y más generalizada es su desconocimiento. Una encuesta entre funcionarios públicos (y me refiero a ellos por el hecho concreto de que son los encargado de velar por su cumplimiento, lo que no implica que el sector privado sí los conozca y respete) daría como resultado, estoy seguro, que la inmensa mayoría no tiene idea sobre el contenido de estas normas y su importancia.

Pero no son sólo los empleados públicos de a pie quienes las ignoran. Hace algunos años un funcionario de alto nivel que a lo largo los últimos 20 años se ha desempeñado en el más alto cargo de ministerios diversos, frente a un fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que instaba al Estado peruano a cumplir con los compromisos que adquiridos en foros internacionales, señalaba que el Perú era un país independiente y que por eso no podía sujetarse a exigencias de extranjeros. ¿Cómo calificar una opinión así teniendo en cuenta que, de acuerdo a la Constitución, los convenios y tratados internacionales “forman parte del derecho nacional” (Art. 55) y que las “normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce […] deben interpretarse” basándose en la “Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificadas por el Perú” (Disposición Final Cuarta).

Es difícil imaginar que un personaje así no conozca la Constitución ni los tratados internacionales, por lo que la explicación de su actitud hay que buscarla en su desprecio a los derechos de los pueblos indígenas.

Las observaciones a la ley de consulta

Las “mesas de concertación” establecidas después de los trágicos sucesos de Bagua de junio de 2009 trabajaron diversos temas, la mayoría de ellos ya discutidos y acordados durante el gobierno de transición del presidente Valentín Paniagua, pero incumplidos todos por el régimen que le sucedió. Uno de ellos fue la propuesta de ley de consulta, innecesaria en tanto los convenios internacionales no requieren de leyes ni reglamentos especiales para su ejecución. Se entendía, sin embargo, que esta norma podría aclarar el procedimiento de cómo realizar los procesos de consulta.

El Congreso aprobó la ley sobre esta materia en mayo de 2010. Un mes más tarde, el presidente de la República, Alan García Pérez, y el del Consejo de Ministros, Javier Velásquez Quesquén, la observaron. ¿Sus argumentos? Diferentes a los del ministro antes aludido, pero de características similares en las que se mezclan la ignorancia con el desprecio.

Alegan ellos que el Convenio 169 no da derecho a veto a los pueblos indígenas, y aunque en esto tengan razón callan en decir que la consulta no es una formalidad sino un ejercicio democrático que debe realizarse antes de la toma de decisiones políticas o de la aprobación de normas, y hacerse “de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, y sobre todo, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas” (Art. 6º, 2).

En otras palabras, lo que dice el Convenio es que si las consultas no concluyen en un acuerdo o en el consentimiento de los indígenas se considerará que el proceso no habrá cumplido su función ni logrado su objetivo, y aunque no lo dice, se deduce que, de ser éste el caso, habrá que reiniciarlo.

Afirman ambos presidentes, basándose en un supuesto interés de la Nación, que en la práctica es sólo un argumento que sirve para esconder privilegios de grupos específicos, que de acuerdo al Convenio 169 los pueblos indígenas no tienen prerrogativas sobre los demás ciudadanos del país.

Se trata de una apreciación por demás equivocada. Por supuesto que tienen derechos particulares (en el papel, claro, porque en la práctica ya sabemos que las cosas funcionan de manera contraria). De no tenerlos, los Estados no hubieran trabajado durante tantos años documentos como la Declaración de las Naciones Unidas de los Derechos de los Pueblos Indígenas ni elaborado, junto con las organizaciones de empresarios y de obreros de los países que hacen parte de la OIT, el Convenio 169, en el cual reconocen sus derechos especiales debidos a

“…la particular contribución de los pueblos indígenas y tribales a la diversidad cultural, a la armonía social y ecológica de la humanidad y a la cooperación y comprensión internacionales”.

Leyes especiales, como el Convenio 169 de la OIT, son expresión de un mecanismo de compensación histórica conocido como “discriminación positiva”, mediante el cual los Estados reconocen la calidad de originarios de los pueblos indígenas y asumen su responsabilidad frente a las atrocidades que han sufrido en el pasado.

No obstante, no es el caso ahora comentar todas las barbaridades que estas dos autoridades nacionales expresan en sus observaciones.

Dos casos de consulta frustrados

En los 16 años de vigencia del Convenio 169, el Estado peruano nunca ha aplicado el principio de la consulta previa que implica no sólo negociar con las organizaciones indígenas sino, además, cumplir lo acordado. En los únicos dos casos en que después de dialogar las partes llegaron a acuerdos, el Estado ha incumplido luego los compromisos que había asumido.

El primero de estos casos es el que llevó a la categorización de la zona reservada de Güeppí, ubicada en el curso alto de los ríos Putumayo y Napo, en las fronteras con Ecuador y Colombia, zona dentro de la cual habita población secoya, kichwa, huitoto y mestiza. Aunque el proceso de diálogo no estuvo exento de problemas (por ejemplo, cuando el antiguo INRENA –hoy MINAM- quiso aprovechar las listas firmadas por los asistentes a un taller como si fueran de aprobación de la propuesta que trataba de imponer), al final las negociaciones retomaron el buen camino y llegaron a un acuerdo concertado, consistente en la creación de un parque nacional y de dos reservas comunales.

El otro caso es el de la creación del parque nacional Inchikat Muja y una reserva comunal en la zona reservada Santiago-Comaina (Cordillera del Cóndor, provincia de Condorcanqui, en Amazonas), acordados a través de un proceso de diálogo entre el Estado y organizaciones de los pueblos awajun y wampis.

El Estado ha despreciado su propia palabra por razones similares en ambos casos. En Güeppí, para favorecer los intereses de la empresa brasileña PETROBRAS, a quien le ha entregado el lote 117 que se superpone con gran parte de la zona reservada. En Santiago Comaina, para privilegiar a una empresa minera con probadas vinculaciones con el actual gobierno. Aunque en las dos zonas favorece a empresas extranjeras y desecha los reclamos de población nacional, el argumento esgrimido por el Estado es que reconocer derechos a los pueblos indígenas en zonas fronterizas es peligroso para la seguridad nacional.

La consulta es un principio altamente democrático vigente, por ahora, sólo para los pueblos indígenas pero que una sociedad que aspira a la justicia debería generalizar para todos sus ciudadanos. En el Perú estamos aún muy lejos de esto, lo que no debe considerarse como un lamento de frustración y derrota sino como un aliciente para trabajar más en esa dirección.

En ese sentido apunta el libro Consulta previa: Derecho fundamental de los pueblos indígenas e instrumento de gestión estatal para fortalecimiento de la democracia, elaborado por la Comisión Multipartidaria encargada de estudiar y recomendar la solución a la problemática de los pueblos indígenas. Para sus integrantes, nuestras felicitaciones y sincero reconocimiento.

El camino de la consolidación de derechos es siempre arduo, pero lo alumbra la poesía que encierra la búsqueda de la justicia.

Iquitos, abril 4, 2011

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Fuente: CHIRIF Alberto (2011):  La consulta previa, un derecho por construir publicado en el libro: Informe Consulta previa: Derecho Fundamental de los Pueblos Indígenas e Instrumento de Gestión Estatal para el Fortalecimiento de la Democracia; pág. 15, Lima, editado por el Congreso de la República, el Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica (CAAAP) y la asociación Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR).

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