Servicios en comunicación Intercultural

Perú: Balance de la implementación del derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas

Por Javier La Rosa Calle*

21 de diciembre, 2011.- El presente análisis toma en cuenta lo ocurrido desde julio del 2011, fecha especial no sólo porque se produjo un cambio de gobierno, sino porque se efectuó una serie de anuncios en el sentido que se establecería una manera de distinta de relacionarse, desde el Estado y hacia las comunidades y pueblos indígenas.

De este modo, luego de la promulgación de la Ley de Consulta Previa (Ley Nº 29785) a inicios de setiembre muchas voces saludaron esta medida, identificándose un amplio consenso sobre una norma que sólo meses antes no había podido ser aprobada por el gobierno anterior (1). Parte de este entusiasmo provenía de opiniones que señalaban la necesidad de elaborar un reglamento adecuado que desarrollase lo señalado en la Ley y que crease las condiciones para su implementación por los diversos sectores que tendrían que llevar a cabo los procesos de consulta, para lo cual resultaba fundamental el diseño y concreción de una adecuada institucionalidad estatal.

Precisamente, sobre esto último, uno de los temas que sigue presentándose como desafío ineludible para desarrollar la consulta previa es la institucionalidad estatal encargada de conducir este proceso. Al respecto, la Ley de Consulta Previa (LCP) ha señalado en sus artículos 19 y 20 cuáles serán las funciones del órgano técnico especializado en materia indígena del Ejecutivo, precisándose en la Primera Disposición Complementaria Final que quien asumirá esta labor será el Viceministerio de Interculturalidad.

Sin embargo, en los meses transcurridos se ha producido una serie de idas y vueltas en este tema, que dieron la impresión de un rumbo errático de parte de los sectores estatales encargados de la implementación de la LCP, lo que a nuestro modo de ver podría terminar debilitando el propósito de corregir los desaciertos de gobiernos pasados en su forma de interactuar con los pueblos y comunidades indígenas.

No sólo se trata de determinar el rumbo a seguir respecto a la Unidad Ejecutora 1368 MC – Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano (INDEPA), sino, especialmente, del Viceministerio de Interculturalidad, aclarando el papel de esta entidad estatal del cual se esperaría (a estas alturas) posiciones más incluyentes y transparentes, pero sobre todo, una decidida voluntad política de replantear la forma cómo el Estado se ha venido relacionando con los pueblos y comunidades indígenas; aspecto planteado, por lo general, de manera asimilacionista y etnocéntrica al menos en las últimas décadas.

"Lo realizado hasta la fecha ha sido inocuo y sin la mayor trascendencia, generándose más bien una confusión de los planos de actuación de los órganos y entidades respectivas, creándose erróneas expectativas en las organizaciones nacionales indígenas que legítimamente esperarían obtener satisfacciones de sus derechos históricamente relegados"

Un tema que ayudaría sería proponer una reforma legal al más alto nivel, lo que pasaría por el Congreso de la República, para constituir una Comisión Multisectorial (acorde con el artículo 36 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo) que institucionalice un diálogo permanente con las organizaciones nacionales representativas de los pueblos andinos y amazónicos. Adicionalmente, debería debatirse y decidirse si se otorga a la Unidad Ejecutora INDEPA el estatus de organismo técnico especializado o si se apuesta a la creación de un nuevo órgano que tendría el mismo nivel, pero con una nueva configuración política y una mejor credibilidad por ser novedoso.

Por lo tanto, creemos que debiera definirse al interior del Ejecutivo cómo se asume este cambio y qué papel le corresponde desempeñar al sector Cultura en el liderazgo de esta reforma. Lo realizado hasta la fecha ha sido inocuo y sin la mayor trascendencia, generándose más bien una confusión de los planos de actuación de los órganos y entidades respectivas, creándose erróneas expectativas en las organizaciones nacionales indígenas que legítimamente esperarían obtener satisfacciones de sus derechos históricamente relegados.

De otro lado, una vez aprobada la LCP e iniciado el periodo de implementación, se pensaba que por la trascendencia de dicha norma se abriría un proceso donde los pueblos indígenas no sólo fueran escuchados, sino que pudiesen decidir sus prioridades y objetivos de desarrollo, sin que los representantes estatales o del sector empresarial pretendiesen decidir por ellos.

"se aprecian gruesos errores sobre lo que debiera ser la regulación del derecho a la consulta previa, comenzando por la omisión de la obligación estatal de obtener el consentimiento de los pueblos y comunidades indígenas en determinados supuestos establecidos en la jurisprudencia vinculante de la Corte Interamericana de Derechos Humanos"

Es cierto que muchos éramos conscientes que una norma por sí sola no podía cambiar una forma de interacción donde un sector del país había hegemonizado las ideas de lo que se entiende el “deber ser” el desarrollo del país. Por ello mismo, se sostenía que se requería una reforma intercultural del Estado, que apostara por asumir un abordaje diferente en los diferentes estamentos públicos y privados que permitieran hacer audibles las voces de vastos sectores de la población ubicados en las regiones amazónicas y andinas.

Por ello mismo, fue visto con inusitado interés cómo desde el Estado se afrontaría la reglamentación de la Ley de Consulta Previa, ya que ello reflejaría lo que el Ejecutivo entendía de este proceso iniciado con esta norma. De allí que, cuando hacia fines de noviembre se difundió el Borrador de Reglamento de la LCP propuesto por el Viceministerio de Interculturalidad, la primera impresión ha sido de frustración, porque se trata de un documento a todas luces insuficiente que establece un punto de partida bastante débil para empezar el debate y que dice bastante sobre cómo sus autores están entendiendo el significado de esta norma.

De este modo, se aprecian gruesos errores sobre lo que debiera ser la regulación del derecho a la consulta previa, comenzando por la omisión de la obligación estatal de obtener el consentimiento de los pueblos y comunidades indígenas en determinados supuestos establecidos en la jurisprudencia vinculante de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (2).

"Avizoramos un escenario de alta conflictividad social si sigue prosperando esta forma de actuación estatal que pareciera, en lo inmediato, solucionar algunos problemas, pero que en el mediano y largo plazo deja sin resolver los conflictos"

Asimismo, el tratamiento que se hace de las etapas y fases de la consulta es poco flexible y sin considerar las variantes culturales propias de los pueblos y comunidades que tocaría ser consultados. Pero lo que resulta un aspecto sumamente negativo, a nuestro modo de ver, es la posibilidad abierta que se pretende establecer para que un acuerdo entre privados (por ejemplo, un “acuerdo previo” entre una empresa y un comunero) pueda prevalecer sobre el derecho a la consulta previa, todo esto al amparo de una norma expedida en la época fujimorista con el propósito de liberalizar el mercado de tierras de las comunidades campesinas y nativas.

Frente a ello, han surgido diversas voces de preocupación y de protesta. Se lamenta la miopía estatal que asume que los derechos de los pueblos y comunidades indígenas son normas retrógradas y que, lo moderno, es que dejen que las empresas extractivas ingresen a sus territorios y que sean otros los que decidan por ellos. Se pierde de vista que esta incapacidad de reconocer a los colectivos indígenas y campesinos es una de las trabas más poderosas para alcanzar niveles razonables de sociedad democrática que alcanza su desarrollo. Avizoramos un escenario de alta conflictividad social si sigue prosperando esta forma de actuación estatal que pareciera, en lo inmediato, solucionar algunos problemas, pero que en el mediano y largo plazo deja sin resolver los conflictos.

Notas:

(1) Datos significativos fueron: (i) en el Congreso de la República el proyecto de ley se aprobó por unanimidad y (ii) que el mismo recogiera casi textualmente la autógrafa que el Ejecutivo, dirigido por Alan García, observó en mayo del año pasado. También debe destacarse que este mismo texto recibió en el 2010 el apoyo explícito de las organizaciones nacionales indígenas y de organizaciones no gubernamentales.

(2) Estos supuestos son: primero, cuando estamos ante megaproyectos o proyectos de gran envergadura; segundo, cuando sea necesario el desplazamiento de los pueblos indígenas y, finalmente, cuando exista almacenamiento de materiales tóxicos. Corte IDH, Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam, sentencia del 28 de noviembre de 2007, párrafo 134.

---

*Javier La Rosa es abogado y magíster en Relaciones Laborales por la Pontificia Universidad Católica y docente ordinario del Departamento Académico de Derecho de la misma casa de estudio. Es miembro del Instituto de Defensa Legal (IDL) y coordina el Programa Justicia Viva.

—-

Fuente: Publicado el 10 de diciembre en el portal de Justicia Viva: http://www.justiciaviva.org.pe/notihome/notihome01.php?noti=723

Valoración: 
0
Sin votos (todavía)

Añadir nuevo comentario