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Colombia: Falta voluntad política para aplicar consulta

Por Susan Abad

Noticias Aliadas, 24 de junio, 2011.- Veinte años después de que la consulta previa naciera en Colombia, este derecho fundamental de los pueblos indígenas carece de una buena aplicación en el país.

En 1991, la Ley 21 ratificó, por parte del Estado colombiano, el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que contiene la figura de la consulta previa, la cual se encuentra respaldada además por los artículos 1, 2, 7, 70, 329 y 330 de la Constitución colombiana.

“Colombia padece una situación paradójica en materia de derecho a la consulta previa. En este país se ha registrado una importante recepción del derecho internacional y en 1991 se adoptó una nueva Constitución Política con cambios sustanciales, que contrasta con las deficiencias para implementar los derechos reconocidos, derivadas de la falta de voluntad política, en un contexto de regulación dispersa y de ausencia de una ley específica sobre consulta previa”, asegura la organización humanitaria internacional Oxfam en su informe “El derecho a la consulta previa, libre e informada de los pueblos indígenas” publicado en marzo pasado.

“Desafortunadamente, la consulta previa ha tenido dificultades desde sus inicios. Actualmente existen muchas preocupaciones sobre su aplicación, sobre sus bondades y sobre el cumplimiento de su objetivo de proteger la integridad social, cultural y económica de los pueblos indígenas”, revela a Noticias Aliadas Gloria Amparo Rodríguez, directora de la Línea de Investigación en Derecho Ambiental de la Universidad del Rosario.

“Llama la atención que en Colombia (desde 1993) hasta febrero de este año, se han dado 2,142 licencias ambientales y sólo se han hecho 141 consultas previas. Es decir, un número muy reducido si se tiene en cuenta que el 28% del territorio nacional son territorios de comunidades étnicas”, señala la investigadora considerada una de las personas que más han estudiado el tema en el país.

Rodríguez resalta que de estas consultas “cinco nomás han sido hechas para el tema minero”, siendo esta actividad una de las llamadas “locomotoras del desarrollo del país” que propone el gobierno del presidente Juan Manuel Santos en su reciente Plan de Desarrollo.

Reglamento inconstitucional

“El tema más complejo de la consulta previa es el del procedimiento. Los indígenas sienten que tal como está la reglamentación en este momento, se están violando sus derechos”, explica a Noticias Aliadas Diana Carrillo, de la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC).

Carrillo sostiene que el Decreto 1320 del 13 de julio de 1998, por el cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades indígenas y afrodescendientes sobre proyectos de explotación de los recursos naturales dentro de su territorio, “es inconstitucional, primero porque no se consultó con las comunidades, segundo porque limita la consulta a los territorios titulados sin reconocer los de posesión ancestral y porque establece un procedimiento muy inmediatista —determina 20 días de plazo para que la empresa vincule a las comunidades con la elaboración del proyecto—, donde la comunidad no tiene tiempo de plantear sus inquietudes”.

Sin embargo, para el viceministro de Interior y Justicia, Aurelio Irragorri, “con la reglamentación existente sí es posible garantizar a las comunidades sus derechos. Lo que hemos hecho es concientizar a las empresas y obligarlas a que en aquellas zonas donde se requiera, sin esa consulta no se podrá realizar la inversión”.

Irragorri explicó a Noticias Aliadas que “la demora en el proceso o la falta de conciencia en las empresas hacían que no se consultara”. Agrega que “cuando nosotros llegamos [el gobierno que se instaló en agosto del 2010] había más de 500 solicitudes de certificación [el parecer del Ministerio del Interior y de Justicia si se requería consulta en la zona donde se realizaría un proyecto] pendientes. Mediante un plan de choque implantado en enero de este año podemos afirmar que a la fecha sólo tenemos 25 procesos en trámite”.

La certificación y acompañamiento que debe realizar el Estado en estos casos también ha sido deficiente, según la ONIC. “El gobierno tiene una Dirección de Etnias, Minorías y Rom [gitanos] en el Ministerio del Interior y de Justicia, una especie de consultoría donde seis personas llevan a cabo todos los procesos de consulta previa a nivel nacional, desde una ley hasta cualquier megaproyecto. El gobierno oficia como un simple veedor, sin proteger los derechos de los pueblos indígenas”.

Esta afirmación es desmentida por Irragorri, quien asegura que “en la práctica nosotros funcionamos como una especie de notarios.Orientamos a la comunidad para que no sea violada en sus derechos, orientamos a las empresas para que sepan cuáles son sus obligaciones y acompañamos el proceso desde el principio. Hacemos una reunión previa en la que explicamos en qué va a consistir el proceso. Hacemos talleres de capacitación, talleres de impacto, definición de preacuerdos, de acuerdos, de protocolización, cierre y seguimiento al cumplimiento de esos acuerdos”.

Garantías de la Corte Constitucional

Ante el desconocimiento o la indiferencia de este derecho indígena, ha sido la Corte Constitucional la instancia que se ha convertido en la protectora del derecho a la consulta, y según Rodríguez “en cada una de sus sentencias ha ido avanzando sobre qué hacer, ya sea ordenando suspender proyectos hasta que se realice la consulta popular o hasta que se llegue al consentimiento”.

Es así que la Ley Forestal en el 2008 y el Estatuto Rural en el 2009 fueron declarados inexequibles por la Corte porque durante el trámite de los proyectos en el Congreso no se tuvo en cuenta la participación de las comunidades indígenas y afrodescendientes.

En un caso, el de las comunidades u´wa, la sentencia de la Corte Constitucional de 1997 no solamente suspendió la extracción de petróleo en territorio indígena del oriental departamento de Norte de Santander por parte de la empresa estadunidense Occidental (OXY) por carencia de consulta previa, sino que reafirma que el trámite debe efectuarse de buena fe. Esto último basado en la denuncia de los u’wa donde acusan a OXY de presentar como aceptación las firmas recogidas como asistencia a una reunión.

Otro avance lo constituyó la llamada sentencia de Careperro del 2009 que suspende la explotación minera en las 16,000 Ha que le fueron otorgadas a la empresa estadunidense Muriel Mining Corporation a finales del 2004 en los departamentos noroccidentales de Antioquia y Chocó.

“Aquí la Corte Constitucional ya deja de hablar sólo de consulta popular y empieza a hablar de consentimiento previo, libre e informado. Es decir que la decisión de los pueblos es vinculante y debe ser respetada y de esta manera incorpora el consentimiento al ordenamiento jurídico”, detalla la representante de la ONIC.

El avance incorporado por la Corte se reafirmó el pasado 3 de marzo con su sentencia T-129, que ordena detener la construcción de una carretera, la interconexión eléctrica binacional Colombia-Panamá y una concesión minera en las comunidades indígenas Chidima Tolo y Pescadito, en el departamento del Chocó, hasta que no se realicen las consultas correspondientes con el pueblo indígena Embera Katío “teniendo en cuenta la búsqueda del consentimiento previo, libre e informado de la comunidad”.

De la consulta al consentimiento

Y es que es precisamente el consentimiento y el derecho al veto lo que le falta a la figura de consulta previa en Colombia.

“Se hace necesario reglamentar la consulta previa con unos procesos, la carga de la prueba, un responsable. La reglamentación tiene que ser a través de una ley estatutaria, pero esta debe pasar por el Congreso de la República, y las comunidades temen que el proyecto que presenten las organizaciones indígenas sufra un cambio en el Congreso. Además, Colombia debe suscribir la totalidad de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, y el gobierno no quiere escuchar hablar de consentimiento previo, libre e informado”, dice Carrillo.

“Lo que está en juego es la vida y la pervivencia de los pueblos indígenas. La consulta ha servido a la manipulación, en muchos escenarios ha servido para creer que las empresas pueden venir y sustituir al Estado. Yo creo que lo más importante en este momento es que se atiendan los estándares nacionales e internacionales de la consulta previa y que se llegue al consentimiento previo, libre e informado, que sería la manera más idónea para la participación real y efectiva de estos pueblos”.

“En un proceso de consulta, se deben escuchar inquietudes, tener en cuenta los comentarios u observaciones, pero no se tiene derecho a veto”, dijo Irragorri. “Colombia firmó la declaración de la ONU pero hizo salvedades: en la que se necesita autorización para que las tropas de la República de Colombia puedan ingresar a aquellas zonas donde hallan comunidades indígenas y nosotros consideramos que la autoridad puede ejercerse en todo el territorio colombiano; y en la que se necesitaría permiso para explotación del territorio indígena, siendo que nuestra Constitución dice claramente que el Estado es dueño del subsuelo”.

Y sostiene que no es posible “un proyecto en virtud del cual, con la situación de conflicto que tenemos en Colombia, necesitemos autorización distinta a la que se tiene por parte del presidente de la República para el libre tránsito de las tropas”.

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