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Perú: El debate en torno al derecho a la consulta en el Congreso

Por Juan Carlos Ruiz Molleda

18 de mayo, 2010.- La Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso acaba de hacer público un segundo predictamen sobre la Ley de Consulta. Si bien este documento recoge algunos de los cuestionamientos que se formularon a la primera versión del predictamen (Véase el informe de análisis del primer predictamen presentado por IDL), aún quedan ajustes por realizar.

Quizá la principal rectificación introducida es que en el primer predictamen, solo se hablaba de consulta de medidas legislativas. Ahora, se señala que también deben ser consultadas las medidas administrativas susceptibles de afectar a los pueblos indígenas.

Se trata de un texto de 20 artículos, donde se establecen reglas generales. La intención parece haber sido dejar que las precisiones sean desarrolladas por la norma reglamentaria. No obstante, en nuestra opinión, un proyecto de ley de tanta importancia, debió de entrar a regular los temas más espinosos y controversiales, y no dejar su regulación al reglamento. Al momento de escribir este artículo, la Comisión de Constitución aún no había aprobado su dictamen, pues el tema se sigue debatiendo en dicha comisión (ver debate: parte 1 y parte 2).

El gran cuestionamiento que se le puede hacer a este predictamen es que ignora por completo el proyecto de ley de derecho a la consulta elaborado por la Mesa Nº 3 del Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos, creada luego de los sucesos de Bagua. Este proyecto es importante, no solo porque contó con los representantes de los Pueblos Indígenas y con representantes de diferentes ministerios vinculados con la temática, según se puede apreciar (véase el proyecto), sino porque es un proyecto cuya mayoría de normas fueron aprobadas en consenso por los representantes del Estado y de los Pueblos Indígenas.

Uno se pregunta entonces, para qué se creó esta comisión y se invirtió tiempo y recursos en discutir un proyecto de ley, si al final no iba a ser tomado en cuenta. ¿Fue una manera de ganar tiempo? o ¿se hizo para tontear a los pueblos amazónicos? Estas son las conductas del gobierno que socaban la confianza y la credibilidad de la población.

De otro lado tenemos el proyecto de ley de consulta contenido en el Dictamen de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afro descendientes, Amazonía y Ecología. Se trata de un proyecto con 40 artículos, mucho más completo y preciso (Ver Dictamen). A diferencia del predictamen de la Comisión de Constitución, en este, se retoma el proyecto de la Mesa Nº 3 antes mencionado.

Varios son los temas en debate: la identificación de los pueblos indígenas, el carácter vinculante de la consulta, qué hacer en caso de que esta sea incumplida por el Estado, la existencia de un veto en determinados casos, etc. Sin embargo hay un tema que nos parece vital y que no aparece en el proyecto de la Comisión de Constitución y sí aparece en el proyecto de la Comisión de Pueblos Andinos (artículo 37). Nos referimos a la necesidad de revisar los actos administrativos emitidos por el Estado luego de la entrada en vigencia del Convenio 169 de la OIT y que no fueron consultados, no obstante que este afecta los derechos de los pueblos indígenas. Estamos hablando de los contratos y concesiones de exploración y explotación de recursos en territorios indígenas expedidos.

En nuestra opinión no pueden tener validez si dichas concesiones no fueron consultadas, y más aún si además, ellas violan o ponen en peligro los derechos de los pueblos indígenas. En tal sentido dichas medidas deberían de ser canceladas. Estos temas deben ser revisados y debatidos con detenimiento. En nuestra opinión la seguridad jurídica no puede enmascarar la violación de los derechos de los pueblos indígenas, como antes la cosa juzgada fue un mecanismo de impunidad de graves crímenes contra los derechos humanos (1).

De otro lado, el dictamen de la Comisión de Pueblos Andinos da cuenta también de la posición de los gremios empresariales cuando se les preguntó su opinión sobre el proyecto de ley de consulta. Señala por ejemplo que la Sociedad Nacional de Industrias opinó que una ley de consulta resultaba “innecesaria” y la CONFIEP manifestó “su disconformidad” con el referido proyecto. No son los únicos que se oponen a la aprobación de la ley de consulta. Otros creen ver detrás de los grupos de sociedad civil una conspiración chavista, que solo busca desestabilizar al gobierno, o frenar las inversiones.

Esta actitud contrasta por ejemplo, con las políticas operativas sobre pueblos indígenas de los bancos multilaterales de desarrollo. Así por ejemplo, el Banco Mundial ha señalado que “En todos los proyectos propuestos para financiamiento por el Banco que afectan a Pueblos Indigenas, el Banco exige que el prestatario lleve a cabo un proceso de consulta previa, libre e informada. El Banco sólo otorga financiamiento para el proyecto cuando las consultas previas, libres e informadas dan lugar a un amplio apoyo al mismo por parte de la comunidad” (2).

No se trata de una posición aislada, similar posición tiene el Banco Interamericano de Desarrollo y la Corporación Financiera Internacional (3). En todas ellas estos bancos reconocen el derecho a la consulta previa e informada, se toman muy en cuenta el apoyo de la Comunidad, así como la necesidad de negociar de buena fe.

En esa misma línea, el día 26 de marzo del año en curso, el Presidente de Colombia Álvaro Uribe aprobó una directiva presidencial en donde ordena el respeto del derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas a todas las oficinas del Estado y del gobierno colombiano (4) (ver Directiva). Se trata de un presidente conservador (de derecha), que reconoce y hace de la consulta una política pública, y eso no ha significado ni poner en peligro la gobernabilidad o ahuyentar las inversiones como un sector conservador en el Perú lo sostiene.

Lo señalado por la banca multilateral y por el Presidente de Colombia tiene algo en común, y es que es posible conciliar el respeto a los derechos de los pueblos indígenas y el desarrollo y la explotación de los recursos naturales, el respeto al derecho a la identidad cultural y el desarrollo y las explotación de los recursos en nuestro país. Ambos son bienes jurídicos constitucionales dignos de protección. La Corte Constitucional de Colombia lo ha dicho en varias sentencias, se trata de armonizar ambas actividades. ¿Qué significa esto? Que las empresas mineras y de hidrocarburos, respeten la opinión de las comunidades nativas, que no contaminen el medio ambiente y los recursos naturales que permiten la subsistencia de los pueblos indígenas, que compartan los beneficios de estas actividades, que respeten la cultura de los pueblos indígenas, que no les expropien sus tierras a través servidumbres mineras impuestas, etc.

Eso es lo moderno y lo democrático. ¿Qué cosa es lo que no debe hacerse? Lo que hizo el Estado en el caso de la Cordillera del Cóndor donde acordó crear un Parque Nacional en la frontera con Ecuador a favor del pueblo Awajun (nos referimos a la zona de protección ecológica Reserva Nacional Ichigkat Muja) y luego incumplió su palabra para favorecer a la Empresa Afrodita luego de que esta encontró oro en la zona, minando la confianza de dicha comunidad. (Véase Perú: Crónica de un engaño. Los intentos de enajenación del territorio fronterizo Awajún en la cordillera del Cóndor a favor de la minería).

Notas:

(1) Según un artículo de Júrgen Schuldt publicado en La República titulado “El perro del abuelo” se han concesionado el 17 % de las áreas protegidas y más de la mitad de todas las tierras tituladas de las comunidades amazónicas a las que el gobierno había otorgado 1232 títulos y que ahora vende o concesional sin su consentimiento, por lo que no deben sorprender los repetidos conflictos. Ver http://www.larepublica.pe/print/254156.

(2) Manual de Operaciones del Banco Mundial. Políticas operacionales. OP 4.10, julio 2005, sobre Pueblos Indígenas http://www.cnea.gov.ar/xxi/pramu/inforgral/pueblos%20indigenas.pdf.

(3) Ver Banco Interamericano de Desarrollo. Políticas operativas sobre Pueblos Indígenas http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=691246; ; Corporación Financiera Internacional del Banco Mundial. Norma de Desempeño 7 sobre los Pueblos Indígenas http://www.ifc.org/ifcext/sustainability.nsf/AttachmentsByTitle/pol_PerformanceStandards2006_PS7_Spanish/$FILE/PS_7_Spanish.pdf. Un cuadro comparativo lo podemos encontrar en el siguiente documento del Centro de Recursos Jurídicos para los Pueblos Indígenas http://www.muqui.org/adjuntos/Cuadro_Comparativo_Politicas_Operativas_Indigenas.pdf . Este fue proporcionado por Leonardo Crippa en un seminario sobre derechos a la consulta organizado por la Red Muqui y otras organizaciones recientemente.

(4) Agradecemos a jurista colombiana Maria Clara Galvis Patiño por alcanzarnos esta directiva.

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