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¿Tienen las comunidades campesinas derecho a la consulta previa?

Mujeres de la comunidad de Cañaris, al que el Estado le escamotea la condición indígena, para imponer el proyecto minero Cañariaco. Foto: Edwin Zapata/El Comercio

Servindi, 27 de julio, 2014.- Una interrogante sustancial para el reconocimiento y aplicación de los derechos de los pueblos indígenas en el Perú es si las comunidades campesinas tienen una condición indígena y -en consecuencia- les corresponde el derecho a la consulta previa.

El empresariado minero que superpone su visión e interés particular al gobierno peruano y que además tiene una corte de medios de prensa que expone sus puntos de vista, sostiene que no.

Argumenta que las comunidades campesinas son de "reciente creación", no son indígenas sino "agrarias", que sus tierras "ya son privadas" y muchas están abandonadas y sin provecho porque carecen de capacidades y recursos para explotarlas.

Políticos, empresarios, periodistas y analistas hacen causa común para menoscabar el derecho a la consulta de las comunidades campesinas y afirman que el Convenio sobre Pueblos Indígenas 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) solo es para los indígenas tribales.

Los campesinos ya están integrados como ciudadanos al Estado, al mercado, consumen tecnología, ostentan profesiones y hasta usan celular son algunos lugares comunes que repiten como si de esta manera se pudiera pulverizar un derecho.

Frente a esta situación el antropólogo y bachiller en Derecho Andrés Huguet Polo elaboró un artículo en el que refuta tales aseveraciones interesadas.

Apoyándose en datos históricos y etnológicos sostiene que sí existen argumentos para sustentar el derecho de las comunidades campesinas a la consulta previa, al amparo de los criterios contenidos en el Convenio 169 de la OIT que no son optativos sino vinculantes y de observancia obligatoria.

Quizás no todas las comunidades campesinas existentes en sierra y costa constituyan pueblos indígenas, admite Huguet Polo.

Pero puntualiza que el cambio de nombre de comunidades indígenas a campesinas lo decidió el gobierno sobre la base de la existencia de dos millares de comunidades indígenas "previamente existentes y reconocidas como tales desde antes".

Advierte que "la Reforma Agraria no creó comunidades campesinas, reconoció las existentes".

Respecto al idioma destaca el proceso de "castellanización forzada, vía la escuela" como "una de las mayores agresiones culturales que ha soportado la población originaria de los Andes".

Estas poblaciones desarrollaron otras formas de resistencia y de pervivencia de su identidad cultural. Estas son instituciones propias que conforman identidades y deben ser consideradas.

Por ejemplo, menciona la organización comunal y las redes extensas de parentesco que accionan mecanismos tecnológicos funcionales al medio ecológico andino.

Sobre las tierras comunales observa que el colectivismo absoluto es un mito y nunca ha existido. La etnohistoria y etnología peruana demuestra que en las comunidades coexisten diversas formas de apropiación privada, incluso de terrenos y ganado que se transmiten generacionalmente.

"La comunidad es precisamente la institución que integra y hace funcionar con mayor o menor éxito (...) esa diversidad de formas de propiedad y uso de territorio, que además se entrecruza con la variedad ecológica y ambiental propia de los Andes."

Frente a la exigencia estatal de poseer tierras comunales para determinar la condición indígena, "es posible pensar que pueden existir otras formas de tenencia de la tierra y de acceso a los recursos que no necesariamente tienen que ser plena y permanentemente comunales".

"En todo caso lo importante es la relación que el grupo establece con un territorio determinado a través del tiempo" anota el autor.

Tampoco es cierto que el Convenio 169 de la OIT solo se aplique a poblaciones no integradas al Estado como los pueblos amazónicos y particularmente los no contactados.

Huguet cita el Convenio 169 de la OIT y aclara que no debe establecerse "ninguna oposición entre los derechos que se reconocen a los indígenas y los derechos de ciudadanía" (artículo 4, inciso 3).

De lo que se trata es de reivindicar y resarcir a los pueblos indígenas sus derechos postergados secularmente.

Por esa razón, además de los derechos inherentes a todo ciudadano se les reconoce derechos inherentes a la salvaguarda de su identidad cultural, la conservación de sus costumbres y el uso de sus recursos y bienes en función de sus propias expectativas de desarrollo.

Finalmente, Huguet Polo enfatiza que el criterio de mayor importancia para el reconocimiento de la condición originaria es “la conciencia de la identidad indígena”.

Considerando la histórica discriminación y minusvaloración de lo indígena es inevitable que en muchos casos los propios indígenas rechazen esa calificación y hayan preferido autodenominarse “campesinos” o “mestizos”.

Además, otros factores como las oleadas migratorias del campo a las ciudades, la globalización contemporánea y su tendencia a la uniformización cultural producen cambios que relajan la conexión con los territorios de origen.

Sin embargo, también existe disposición a afirmar viejas o nuevas identidades en donde la etnicidad es uno de los factores centrales, lo que se expresa en movimientos que reivindican lo indígena.

Se trata de una reinvindicación que a la par que lucha por el reconocimiento de la existencia de comunidades como pueblos indígenas "también busca su reconocimiento pleno como ciudadanos del Perú".

Andrés Huguet Polo es antropólogo y bachiller en Derecho por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM) de Lima, con estudios de Maestría en Sociología en la Pontificia Universidad Católica del Perú y estudios de Maestría en Filosofía en la UNMSM.

El artículo al cual hacemos referencia y que reproducimos a continuación fue publicado en el número 5 de la Revista Cultura. Ciencia y Tecnología de la Asociación de Docentes Pensionistas de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (ASDOPEN-UNMSM) correspondiente a enero-junio de 2014.

El derecho de las comunidades campesinas a la consulta previa

Por Andrés Huguet Polo

Resumen

En la explotación de recursos naturales dentro del territorio de las comunidades campesinas, principalmente por concesiones mineras, éstas estarían siendo relegadas bajo el argumento de que no serían indígenas. Se presenta los principales argumentos para sustentar el derecho de las comunidades campesinas a la consulta previa, prevista en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, apoyándose en datos históricos y etnológicos.

“Ahí la gente vino tal como es. Dijimos que la gente viniera tal como somos. Entonces vinimos con nuestras polleras, con nuestros sombreros, nuestras borlas, con nuestros chullos, nuestros ponchos. Invadimos Lima.(…) Y recién a partir de ahí de esa marcha se empieza a hablar de “los indígenas del Ande”.”(1)

A raíz del debate sobre la implementación de la “Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios reconocido en el Convenio 169 de la OIT” (Ley 29785) se ha afirmado desde diversos ámbitos, tanto voceros empresariales, algunos especialistas académicos e incluso las más altas autoridades del Poder Ejecutivo, que dicho derecho a la consulta no debe aplicarse, o se hará sólo excepcionalmente, a las comunidades campesinas de la Sierra peruana. El supuesto sustento de ello sería que aquellas comunidades de los Andes no constituyen o ya no serían pueblos indígenas, a diferencia de las comunidades amazónicas y, sobre todo, en contraste con aquellos pueblos en aislamiento o en contacto inicial que, en una versión gubernamental del más alto nivel, deberían ser los únicos sujetos de este derecho. En todo caso, si alguna de aquellas comunidades de la Sierra (y más remotamente alguna de la Costa) pretendiera ampararse en la Ley 29785, tendrá previamente que ser reconocida como pueblo indígena, a partir de los criterios dispuestos en el reglamento de la ley, de acuerdo a la base de datos que el Viceministerio de Interculturalidad ha publicado y, sobre todo,  dependiendo del reconocimiento administrativo que como tal hará el Estado.

En el Perú, ahora, los indígenas tienen que demostrar que lo son. Por cierto esto es así, irónicamente, sólo cuando se trata de reconocerles derechos.

Porque para la discriminación y la exclusión las cosas han sido diferentes. Fue y es un lugar común en el Perú contemporáneo precisamente identificar a los campesinos y en general a los habitantes de la Sierra con lo “indígena” dentro de un contexto de discriminación y racismo que los asocia al atraso y a lo tradicional y a lo refractario al cambio respecto a las aspiraciones “nacionales” hacia el “desarrollo” y la modernidad(2). Incluso, el propio medio geográfico –la Sierra, y sus cadenas montañosas- ha sido visto, con una perspectiva tecnológica occidental estrecha, como obstáculo al desarrollo(3). Es justamente en ese contexto que lo indígena ha sido menospreciado y rechazado: “indígena” “indio”, “cholo” y “serrano”, son calificaciones que han sido asociadas a la exclusión y han sido las expresiones más típicas y comunes de la postergación y el racismo.

Hay que advertir que la preocupación administrativa actual por delimitar el ámbito de lo indígena no está asociada principalmente a establecer sujetos de referencia beneficiarios de la implementación de posibles planes que con un criterio de diferenciación positiva estén dirigidos a establecer, por ejemplo, mejores mecanismos de interculturalidad en lo educativo, la salud, la producción agropecuaria, etc. Por el contrario, en realidad de lo que se trata es de establecer procedimientos para la implementación de la consulta previa restringiendo su aplicación en relación al desarrollo de la explotación principalmente minera, como también hidroenergética y demás industrias extractivas en la Sierra y en los territorios que precisamente ocupan y habitan las comunidades campesinas. Se parte del criterio de que la actividad minera (“Perú, país minero”) debe desarrollarse sin mayores obstáculos, minimizando la importancia de evitar o reparar el daño colateral que dichos emprendimientos empresariales puedan ocasionar a las poblaciones comprometidas y al medio ambiente circundante.

El Convenio 169 de la OIT al respecto establece que

“(…) los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras.” (Art. 15.2)(4)

Según tal declaración, parte de un convenio internacional ratificado por el Perú y que tiene un carácter vinculante para el Estado desde el año 1995(5), las actividades mineras en el ámbito de las tierras de las comunidades deberían ser objeto de consulta. Sin embargo, las concesiones mineras ocupan ya prácticamente la mitad del territorio de la Sierra peruana. Señalamos sólo los departamentos en donde está ocupada la mayor cantidad del territorio: Ancash (40,42%), Apurímac (50.05%), Arequipa (41.25%), Cajamarca (37,4%), Huancavelica (40.89%), La Libertad (42.7%), Moquegua (69.47%) (MINEM: Mapa de Proyectos Mineros(6)). Si se superponen los mapas de localización de los denuncios y concesiones mineras en exploración y explotación con la localización de las comunidades campesinas de la sierra peruana se constatará que gran parte del territorio de éstas ha sido objeto de denuncio minero, está ya constituida la cuadrícula correspondiente sin que, por cierto, la población que ahí reside y trabaja haya sido consultada y las más de las veces incluso haya sido informada debidamente del otorgamiento de derechos a terceros sobre el subsuelo o los recursos ahí existentes.

Se calcula que “aproximadamente cinco mil concesiones mineras expide el Instituto Geológico Minero y Metalúrgico (INGEMMET) por año, llegando a ocupar éstas, aproximadamente, la mitad del territorio de las comunidades campesinas”, la publicidad que efectúa el INGEMMET o el Gobierno Regional correspondiente se reduce a la publicación de un aviso pequeño en un diario local señalando las coordenadas de la cuadrícula, el distrito y la provincia donde está ubicada, de manera tal que en ningún caso el Estado informa de manera adecuada y directa a las comunidades afectadas que se han concesionado los recursos minerales que se encuentran en el subsuelo de su territorio, de forma tal que el derecho de defensa y de oposición queda en la realidad cercenado(7).

En ese contexto, queda claro por qué, desde el punto de vista de los intereses de la inversión y explotación minera, la exigencia de buscar el consentimiento de los pueblos afectados es vista como un trámite que les retrasa los proyectos, precisamente en una coyuntura internacional de precios altos de los minerales. Es evidente que en este plano existe presión sobre el Estado e interés por ganar la opinión pública a fin de reducir al mínimo la presencia de sujetos con derecho a ser consultados. La concepción que subyace es el desarrollo nacional y el progreso entendido sólo como crecimiento extractivista de materias primas para su exportación y la intención de adecuar las demás actividades, sectores, población y medio ambiente a ese eje.

El Convenio 169 OIT establece criterios para caracterizar a las poblaciones como indígenas u originarias. En primer lugar, aclara que la denominación con la que se autocalifiquen o se les denomine a dichos pueblos en los diferentes países en los que habitan no puede ser criterio determinante. Lo que resulta particularmente pertinente para las poblaciones de comunidades andinas que a lo largo del tiempo han sido denominadas o se reconocen de distintas formas: “república de indios”, “pueblos de indios”, “comunidades indígenas”, “comunidades campesinas”, “parcialidades”, “ayllus”, etc. A ellas, inclusive, desde el poder central se las ha intentado disolver en función de la modernidad o se les ha determinado ordenamientos sobre el status de sus tierras y recursos y sobre su organización interna, por supuesto sin tomar en cuenta sus propias expectativas( 8 ).

Señala el Convenio 169 OIT que debe considerarse como indígena a un pueblo:

“(…) por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales  y  que,  cualquiera  que  sea  su  situación  jurídica,  conservan  todas  sus  propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas” (Convenio 169 de la OIT, artículo 1.1.b)

y, además, indica que

“La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio. (Convenio 169 de la OIT, artículo 1.2).

Hay, pues, varios criterios objetivos que deben considerarse (descendencia precolonial, ocupación territorial, conservación en todo o en parte de instituciones sociales, económicas, culturales y políticas) y un criterio subjetivo considerado como fundamental (autoconciencia de la identidad indígena).

Esta delimitación tiene sentido en función de determinar los sujetos de los derechos reconocidos a los pueblos indígenas y, sobre todo, en el curso de la implementación de estos derechos por los Estados, para efectuar el imperativo a la consulta a esos pueblos. Si se quiere garantizar una aplicación no desde fuera ni vertical sino a partir de las propias aspiraciones de los pueblos indígenas, la consulta a dichos pueblos no es un derecho más sino que aparece como núcleo fundamental y la condición que garantiza un debido reconocimiento.

Por ello es pertinente analizar cómo el Estado implementa el derecho de consulta a los pueblos indígenas. Lo primero a señalar es que éste —y el conjunto de derechos reconocidos en el Convenio 169 OIT— no se desprenden en su vigencia de las disposiciones del derecho interno (Ley de Consulta, Reglamento, Resoluciones ministeriales, Base de datos, etc.), sino que son parte del derecho nacional a partir de la fecha de culminación del procedimiento de ratificación por el Estado peruano del Convenio (2 de Febrero 1995) (tomando en consideración lo dispuesto en el Art. 55, 56 y en la Cuarta disposición final de la Constitución Política del Perú).

Sin embargo, la primera observación que hay que hacer al proceso de implementación estatal del derecho de consulta es que, si bien lo que se busca con la promulgación de la ley y su reglamentación es establecer mecanismos concretos de viabilización, ello no puede recortar o interpretar restrictivamente los derechos reconocidos. Lamentablemente, tal recorte o implementación restrictiva se viene produciendo a través de instrumentos legales de mucha menor jerarquía. Así, la Resolución Ministerial N° 201-2012-MC,  “Directiva que regula el funcionamiento de la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas u Originarios”(9), que es el dispositivo que en última instancia lleva a la práctica la determinación de los sujetos de consulta, determina:

“7.1.5. La Base de Datos incorpora como elementos objetivos para el reconocimiento de un pueblo indígena los siguientes: lengua indígena en cuanto constituye una de las principales instituciones sociales y culturales de todo pueblo; y tierras comunales de pueblos indígenas que establecen la existencia de conexión territorial. Ambos elementos, en conjunto, dan cuenta de “continuidad histórica” desde tiempos anteriores al establecimiento del Estado.

7.1.6. El criterio subjetivo se combina y complementa con los criterios objetivos referidos para la identificación de los diferentes pueblos indígenas.

7.1.7. La Base de Datos incorpora la información en cuanto a los criterios objetivos y subjetivos de manera concurrente.”

Resulta evidente la restricción que hace el Ministerio de Cultura si se comparan los criterios aquí expuestos con los que más ampliamente considera el Convenio 169 OIT en sus artículos 1.1.b. y 1.2 ya citados. Es también claro que dicha interpretación restrictiva está dirigida a reducir los pueblos sujetos de consulta: sólo se reconocerá como indígenas e incluirá a aquellos pueblos que tengan en uso una lengua indígena y que concurrentemente posean tierras comunales y se identifiquen como indígenas. Estos requisitos y exigencias desde el Estado (que recorta los criterios que plantea el Convenio 169 OIT) resultan irónicos si se tiene en cuenta, por  un lado, el contexto de castellanización generalizada imperante, la educación bilingüe intercultural limitada promovida por el Estado, la desvalorización de las lenguas nativas y, por otro, la reducción de las tierras comunales por influjo del mercado y los intentos abiertos desde el Estado para la privatización y venta de las tierras comunales. El espíritu debió ser más bien extender y ampliar el derecho y no restringir lo que internacionalmente es reconocido. Más aún si el contexto en los últimos años se caracteriza por la avidez de la inversión minera por el acceso a las tierras donde se encuentran los yacimientos y que coinciden con las tierras ocupadas históricamente por las comunidades.

Paralelamente a las precisiones administrativas anotadas establecidas por el Estado (restricciones, en realidad) y que vienen ocasionando el cuestionamiento de parte de las organizaciones representativas de los pueblos, en los diferentes medios se han dado diversas opiniones que tienden también a desvirtuar la aplicación de la consulta previa a los pueblos indígenas en general y, en el caso que nos ocupa, a las comunidades campesinas de la Sierra. Comentaremos algunas.

Se ha dicho que las comunidades campesinas son de “reciente creación”, producto de los cambios implementados por el gobierno militar de Velasco Alvarado(10) y, particularmente, que son un producto de la reforma agraria de aquellos años (los setenta del siglo XX)(11). Igualmente, que las comunidades de la Sierra no son indígenas sino agrarias, que las tierras en esas comunidades ya son privadas; que muchas tierras de comunidades están abandonadas y sin aprovechar o las comunidades no tienen capacidades tecnológicas y de capital para explotarlas (la conocida teoría del “perro del hortelano” es la expresión más inmediata y desembozada).

Asimismo, y desde otro ángulo, se opina que el Convenio 169 OIT sólo es para indígenas tribales y no para los campesinos, que ya están plenamente integrados como ciudadanos al Estado nacional, que incluso la mayoría de los integrantes de las comunidades de la Sierra ya residen en las ciudades y están integrados al mercado(12).  Por último, se ha sostenido que si las poblaciones de las comunidades campesinas consumen tecnología moderna, han pasado por el sistema educativo e incluso ostentan diversas profesiones, y “también usan celular”, ya no son indígenas.

Al respecto, frente a los criterios administrativos del Estado y a las opiniones arriba anotadas, es pertinente señalar:

1. Los criterios para determinar las poblaciones indígenas que se hallan en el Convenio 169 OIT no son optativos sino vinculantes y de observancia obligatoria, concordados además con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos(13). Cualquier restricción al respecto podrá ser recurrida por las poblaciones afectadas.

2. De las más de seis mil comunidades campesinas existentes en Sierra y Costa del Perú, quizás no todas constituyen pueblos indígenas; sin embargo, es necesario puntualizar lo siguiente: a) el cambio de nombre a comunidades campesinas operado por decisión gubernamental en la época del gobierno militar se hizo sobre la base de la existencia de aproximadamente dos millares de comunidades indígenas previamente existentes y reconocidas como tales desde antes. Efectivamente, el régimen militar de la época, como sucedió con otro tipo de agrupaciones de la sociedad civil (sindicatos, organizaciones vecinales, cooperativas, etc.) facilitó un acelerado proceso de reconocimiento de la organización popular. En este cuadro, derruidas las barreras ligadas a los intereses oligárquicos y terratenientes que hasta ese momento controlaron el aparato administrativo, en el campo se incrementó sensiblemente la cantidad de comunidades campesinas reconocidas oficialmente, las cuales en muchos de los casos no eran sino aquellas “comunidades indígenas” que venían luchando secularmente por la reivindicación de sus tierras, poseídas de hecho o con títulos históricos. La Reforma Agraria no creó comunidades campesinas, reconoció las existentes.

3. El idioma es indudablemente un factor de identidad, de creación y reproducción cultural. Precisamente, la castellanización forzada, vía la escuela, a la que han sido sometidas a lo largo del tiempo las poblaciones indígenas es una de las mayores agresiones culturales que ha soportado la población originaria de los Andes. Sin embargo, estas poblaciones han desarrollado también otras formas de resistencia y de pervivencia de su identidad cultural. Estas pueden ser las formas de trabajo (reciprocidad y trabajo colectivo), las costumbres familiares, matrimoniales y del parentesco y el uso de estas redes para la vida social y política local, las fiestas tradicionales que siempre están vinculadas o al ciclo productivo o al mantenimiento de las fuentes y cursos de agua, o al establecimiento de solidaridades que más allá de las efemérides se prolongan en la vida cotidiana. Tales son algunas de otras instituciones que efectivamente conforman identidades y que deben ser tomadas en cuenta y que se hallan presentes de diversas formas en multitud de comunidades de la zona andina.

4. En cuanto a las tierras comunales, lo primero que hay que superar en la apreciación es la creencia en el mito del colectivismo absoluto en las comunidades indígenas, lo que nunca ha existido. La etnohistoria y etnología peruana han demostrado ampliamente cómo en las comunidades coexisten diversas formas de apropiación de los recursos que, además de la comunal y familiar, incluyen la apropiación privada de terrenos y ganado y su trasmisión por generaciones. Como también el rol de la organización comunal y de redes extensas de parentesco para poner en acción mecanismos tecnológicos funcionales al medio ecológico andino (canales de regadío y administración de las aguas de ríos, lagunas y manantiales, mantenimiento de andenes y terrazas, rotación de tierras, uso simultáneo de diversos pisos ecológicos y la respectiva variedad de cultivos y de aprovechamiento del suelo).

La comunidad es precisamente la institución que integra y hace funcionar con mayor o menor éxito, según los casos concretos, esa diversidad de formas de propiedad y uso de territorio, que además se entrecruza con la variedad ecológica y ambiental propia de los Andes. Algunas cosas conviene resaltar: diversas comunidades desde muy antiguo han desarrollado privatizaciones por decisión interna evidenciando un comportamiento con iniciativa frente a los retos del mercado y la sociedad externa(14); existen las tierras privatizadas que se trasmiten por generaciones pero las comunidades se preocupan que sea sólo dentro de ellas, se busca evitar la venta de tierras al exterior(15). Por ello, frente a la exigencia puntual de la Resolución Ministerial de tener tierras comunales para determinar el ser indígena, es posible pensar que pueden existir otras formas de tenencia de la tierra y de acceso a los recursos que no necesariamente tienen que ser plena y permanentemente comunales. En todo caso lo importante es la relación que el grupo establece con un territorio determinado a través del tiempo.

5. No es cierto que el Convenio 169 OIT haya sido aprobado para ser aplicado sólo a las poblaciones que no están integradas al Estado (pueblos amazónicos y particularmente los no contactados) y que, por ello, las comunidades campesinas al estar constituidas por ciudadanos con derechos reconocidos en la Constitución y las leyes no son sujetos a los que se refiere este instrumento del derecho internacional y nacional. El Convenio es claro al respecto al señalar que no debe establecerse ninguna oposición entre los derechos que se reconocen a los indígenas y los derechos de ciudadanía:

Artículo 4.- 1) Deberán adoptarse las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados. 2) Tales medidas especiales no deberán ser contrarias a los deseos expresados libremente por los pueblos interesados. 3) El goce sin discriminación de los derechos generales de ciudadanía no deberá sufrir menoscabo alguno como consecuencia de tales medidas especiales.”(subrayado nuestro)

De lo que se trata, más bien, es de que a los pueblos indígenas, además de los derechos inherentes a todo ciudadano, por un criterio de reivindicación y resarcimiento de sus derechos postergados secularmente, y como una forma de necesaria discriminación positiva, se les reconoce los derechos inherentes a la salvaguarda de su identidad cultural, la conservación de sus costumbres y el uso de sus recursos y bienes en función de sus propias expectativas de desarrollo.

Por último, un criterio de suma importancia es “la conciencia de la identidad indígena”. Influyen en nuestro medio al respecto, de un lado, la histórica discriminación y minusvaloración de lo indígena en el contexto nacional, que inevitablemente ha hecho que en muchos casos los propios indígenas hayan rechazado esa calificación para sí mismos y hayan preferido autodenominarse “campesinos” o “mestizos”. De otro lado, gravitan las grandes oleadas migratorias del campo a las ciudades, y particularmente a la capital de la república, que han ido acompañadas de procesos de pérdida de las características e instituciones propias de las culturas originarias; pero también —es importante señalarlo— creando nuevas formas de adaptación al mercado y a la urbe con una multiplicidad de mecanismos, conductas y productos.

Por factores como los anotados, transcurriendo dos o tres generaciones, la conexión con los territorios de origen se relaja y no son pocas las situaciones de desvinculación total. Se ha señalado que la globalización contemporánea acelera dichos procesos y hará irreversibles esos cambios. Sin embargo, se hace cada vez más evidente que conjuntamente con las tendencias a la uniformización vía los dictados del mercado, también existe disposición a afirmar viejas o nuevas identidades en donde la etnicidad es uno de los factores centrales. El desarrollo a nivel mundial, y particularmente en América, de movimientos que reivindican lo indígena está a la vista. El Convenio 169 OIT que comentamos, como la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (13 de septiembre de 2007), y toda la actividad legislativa y jurisprudencial circundante, resultan nuevos y dinámicos elementos doctrinarios de base. Igualmente, la formación de organizaciones como la Coordinadora Andina de las Organizaciones Indígenas (CAOI) de alcance continental, como la constitución de entidades como Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva (AIDESEP), la Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP), la Confederación Nacional de Comunidades del Perú Afectadas por la Minería (CONACAMI) y el Pacto de Unidad de las Organizaciones Indígenas del Perú en nuestro país, comprometiendo a pueblos indígenas de los Andes como de la Amazonía son testimonio de que se ha empezado a asumir como reclamos no solamente la defensa de tierras y medio ambiente sino cada vez más explícitamente la reinvindicación étnica. Hay que decirlo: una reinvindicación que a la par que lucha por el reconocimiento de su identidad indígena, “el reconocimiento de la existencia de comunidades como pueblos indígenas” también busca su reconocimiento pleno como ciudadanos del Perú.

Notas:

(1) Entrevista a Mario Palacios, Presidente de CONACAMI. Citado en: SALAZAR-SOLER, Carmen: ¿El despertar indio en el Perú andino. Artículo incluido en LOMNÉ, Georges: De la política indígena. Perú Bolivia. IFEA / IEP, 2014.

(2) Sin embargo, como se ha mostrado, la Sierra no siempre fue un referente de discriminación y es recién en el siglo XIX que lo indio es asociado con la Sierra y el término serrano adquiere una connotación despectiva. Cf. Cecilia MÉNDEZ G.: De indio a serrano: nociones de raza y geografía en el Perú (siglos XVIII-XXI). En: Histórica XXXV.1 (2011): 53-102.

(3) Cf. a este respecto Evelyne  MESCLIER: De la complementariedad a la voluntad de “Aplanar los Andes”: representaciones de la naturaleza y pensamiento económico y político en el Perú del siglo XX. Boletín del Instituto Francés de Estudios Andinos, Vol. 30, núm. 3, 2001.

(4) OIT. Convenio Nº 169. Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. OIT, Fondo para el desarrollo de los pueblos indígenas de América Latina y el Caribe. 2005.

(5) La fecha de culminación del procedimiento de ratificación del Convenio por el Estado peruano es el 2 de Febrero 1995. Por consiguiente su vigencia es a partir de dicha fecha.

(6) http://www.pnuma.org/eficienciarecursos/Taller%20regional/First%20day%20- %20Buenos%20Aires%20Nov.%20292010/15%20- %20Rocio%20Gordillo/R.%20Gordillo/MAPA%20PROYECTOS%20MINEROS%20PERU.pdf

(7) FLOREZ MONTORO, Yolanda y RUIZ MOLLEDA, Juan Carlos: ¿Cómo saber si hay concesiones mineras en el territorio de una comunidad campesina? En: Boletín Justicia Viva, 14/11/2013 http://www.justiciaviva.org.pe/notihome/notihome01.php?noti=1215

(8) En el período republicano durante todo el siglo XIX la “Republica de Indios” colonial cedió lugar, con los decretos de Bolívar, a la liberalización de las tierras comunales, lo que facilitó la apropiación de sus tierras por grandes latifundios dando lugar al poder gamonal. A partir de la segunda década del siglo XX, con Leguía, se abrió una etapa de reconocimiento de las comunidades y, posteriormente, desde la Constitución de 1933, de protección formal de las tierras comunales estableciéndose que se consideraban inalienables e inembargables y su propiedad imprescriptible. Si bien ello fue tardío respecto a la formación de los latifundios, significó una cierta barrera a la expoliación gamonal.

Es a partir de la Constitución de 1993, la Ley 26505 o “Ley de Tierras” y la Ley 26845 de “Titulación de las Tierras de las Comunidades Campesinas de la Costa” que el Estado inicia, dentro de un esquema neoliberal, la búsqueda agresiva de la parcelación individual de las tierras comunales. Ello continúa con Toledo y García mediante la Ley 28259 (reversión de predios rústicos al Estado adquiridos a titulo gratuito), la Ley 28667 (reversión de predios rústicos al Estado adjudicados a titulo oneroso con fines agrarios ocupados por asentamientos humanos) y Ley 29157 (que posibilitó los Decretos 1015, 1064, 1073 y 1090 y que desencadenaron los sucesos de Bagua).

(9) Base de datos de pueblos originarios. Marco legal. En: http://bdpi.cultura.gob.pe/marco-legal

(12) http://www.radiowebrural.com/node/2738. Consulta Previa para los pueblos indígenas. https://www.youtube.com/watch?v=2R8hp46nmKs. R. Yrigoyen/J. Golte.

(13) COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS: Derechos de los pueblos indígenas y tribales sobre sus tierras ancestrales y recursos naturales. Normas y jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, 2009.

(14) Cf. Enrique MAYER: Propiedad comunal y desarrollo. Conferencia presentada al Congreso de la República del Perú, Octubre 1996.

(15) De ahí la gran preocupación de los gobiernos y de los acaparadores de tierras por formalizar y privatizar tierras comunales flexibilizando los requisitos para la toma de decisiones comunales, lo que ha merecido el rechazo de las organizaciones campesinas. De ahí también los afanes de titulización de las tierras en las comunidades (ILD y Hernando de Soto) que buscan promover el ingreso de las tierras como garantía enajenable en el mercado.

Bibliografía citada

COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS (CIDH): Derechos de los pueblos indígenas y tribales sobre sus tierras ancestrales y recursos naturales. Normas y jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, 2009.

FLOREZ MONTORO, Yolanda y RUIZ MOLLEDA, Juan Carlos: ¿Cómo saber si hay concesiones mineras en el territorio de una comunidad campesina? En: Boletín Justicia Viva, 14/11/2013 http://www.justiciaviva.org.pe/notihome/notihome01.php?noti=1215

INSTITUTO DEL BIEN COMÚN (IBC): Las Comunidades que mueven al país. El estado de las comunidades rurales en el Perú. Informe 2012.

MAYER, Enrique: Propiedad comunal y desarrollo. Conferencia presentada al Congreso de la República del Perú, octubre 1996

MÉNDEZ G, Cecilia: De indio a serrano: nociones de raza y geografía en el Perú (siglos XVIII-XXI). En: Histórica XXXV.1 (2011): 53-102.

MESCLIER,  Evelyne: De la complementariedad a la voluntad de “Aplanar los Andes”: representaciones de la naturaleza y pensamiento económico y político en el Perú del siglo XX. Boletín del Instituto Francés de Estudios Andinos, Vol. 30, núm. 3, 2001.

ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT): Convenio Nº 169. Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. OIT, Fondo para el desarrollo de los pueblos indígenas de América Latina y el Caribe. 2005.

PAGINAS WEB:

- https://lamula.pe/2013/09/22/en-la-sierra-del-peru-no-existen-comunidades-indigenas/jonathandiez/

- https://lamula.pe/2013/04/28/ollanta-humala-sobre-consulta-previa-las-autoridades-pueden-decir-que-si-y-va-la-inversion/danielavila/

- http://www.radiowebrural.com/node/2738. Consulta Previa para los pueblos indígenas.

- https://www.youtube.com/watch?v=2R8hp46nmKs. R. Yrigoyen/J. Golte.

PERÚ. MINISTERIO DE CULTURA: Base de datos de pueblos originarios. Marco legal. En: http://bdpi.cultura.gob.pe/marco-legal

PERU. MINISTERIO DE ENERGÍA Y MINAS (MINEM): Mapa de Proyectos Mineros: http://www.pnuma.org/eficienciarecursos/Taller%20regional/First%20day%20-%20Buenos%20Aires%20Nov.%20292010/15%20-%20Rocio%20Gordillo/R.%20Gordillo/MAPA%20PROYECTOS%20MINEROS%20PERU.pdf

SALAZAR-SOLER, Carmen: ¿El despertar indio en el Perú andino. Artículo incluido en LOMNÉ, Georges: De la política indígena. Perú Bolivia. IFEA / IEP, 2014.

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Comentarios

Esto es una lucha polìtica. Las bases indigenas como una sola a prepararse para frenarla. Los votos no se regalan.

Muy buenas las reflexiones de mi colega Andrés Huguet acerca de porqué las llamadas comunidades campesinas deben ser consultadas de acuerdo a lo establecido por el convenio 169 de la OIT. Hay que hacer notar que hasta que la consulta previa no se presentó como una realidad exigible el año 2012, cuando al Sr. Ollanta Humala aún le quedaban los aires progresistas de su campaña y aprobó una ley sobre el tema, nadie cuestionó la existencia de indígenas en un país como Perú ni, por lo mismo, la existencia del Convenio 169 de la OIT, vigente en el país desde 1995. Es decir, tardaron 17 años para cuestionar su existencia. Mientras vieron al Convenio solo como un conjunto de declaraciones sin efectos prácticos, el Ejecutivo, las empresas y la prensa a su servicio quedaron callados. Pero cuando el gobierno actual aprobó la ley de consulta previa comenzaron los cuestionamientos. Y esto a pesar que esa norma mutila de varias maneras los alcances de dicho derecho. El derecho de consulta es central en el Convenio porque es a través de él que se viabilizan los demás derechos que contempla. Cuestionar el derecho de consulta es cuestionar el Convenio mismo, así como restringir la aplicación de la consulta a los “aislados” es echar a la basura todo el contenido de ese cuerpo legal. Negar la existencia de indígenas en el país es además una interpretación maliciosa (para nada casual) del concepto de indígena basada en la falsa idea de que todas las sociedades humanas deben transcurrir inevitablemente por los mismos estadios de evolución: salvajismo, barbarie y civilización. Como en el Perú y otros países se asocia indígena con salvajismo, se sostiene que ya no existen salvajes (“ya visten pantalones y usan celulares”) no obstante que la prensa (la chicha y la champán) reviven el término cuando lo consideran necesario para justificar sus interpretaciones. Ahora ni el Estado, ni la Confiep ni la prensa recuerda que dicha clasificación la hizo nada menos que Engels en El origen de la familia, la propiedad privada y el Estado (1884), el pensador alemán que formuló, junto con Carlos Marx, el Manifiesto Comunista en 1848. Claro que calificar a esos voceros de comunistas sería una exageración de mi parte. Digamos que la ignorancia es una mejor manera de explicar su desliz. El concepto de indígena se refiere no a una determinada manera de ser condicionada por un supuesto estadio evolutivo, sino a la condición de nativa, de originaria de la población que poblaba un territorio (en este caso el del actual Perú) antes de ser invadida por los europeos. Los cambios culturales y sociales que se hayan producido en los descendientes de esa población no le quitan su condición de proceder de sociedades originarias, es decir, indígenas. Como bien afirma Huguet, el gobierno de Velasco no creó las comunidades campesinas. Simplemente les cambió el nombre de indígenas, como desde el inicio de la República y antes se las llamaba, a campesinas. Pero lógicamente, los nombres no cambian las realidades y fue así que ellas continuaron siendo originarias hasta hoy. Y lo seguirán siendo hasta que ellas mismas, por voluntad propia, no renuncien a reconocer sus ancestros.

Desde las posiciones marxistas, los campesinos no tendrían derechos dentro de los instrumentos jurídicos internacionales indígenas, pues, responden a la sociedad clasista, en consecuencia es tiempo de que los llamados campesinos retomen sus identidad etnico-cultural y dejen de ser campesinos y asumir su plena identidad pluricultural como pueblos y naciones y no caer en la discriminación positiva que los gobiernos "progresistas de izquierda
" vienen implementando desde la optica del "socialismo del siglo XXI". Los pueblos ancestrales tienen mucho que reflexionar para ser realmente actores de su prpio destino histórico, político y jurídico del siglo XXI.

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