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Paraguay: Quince años perdidos

El jurista Bartolomé Clavero comenta el "desconocimiento" al que ha sido sometido el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (Convenio 169) durante sus quince años de vigencia y considera que mientras que el Ejecutivo busca ponerlo en práctica, es el Congreso el que pretender continuar ignorándolo.

Para Clavero, la vigencia del Convenio 169 retrata quince años perdidos, "quince largos años para los pueblos y comunidades indígenas que siguen viendo cómo sus derechos son minados y destruidos por las políticas públicas y por los intereses privados en Paraguay".

Paraguay: Quince Años Perdidos

Por Bartolomé Clavero*

Tras 1992, desde que la nueva Constitución de Paraguay reconociera a los pueblos indígenas, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) ha pronunciado un par de sentencias por acción de inconstitucionalidad sobre propiedad comunitaria en términos favorables para la parte indígena, una del 14 de febrero de 1997 incoada por la Comunidad Potrero Guaraní y otra bastante más reciente, del 13 de mayo de 2008, impulsada por el Instituto Paraguayo del Indígena (INDI). Entre la Constitución y la primera de estas sentencias, en 1993, se sitúa la ratificación por Paraguay del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (Convenio 169) contemplando derechos de dichos pueblos y las obligaciones consiguientes de los Estados. Entre una y otra sentencia, ya por esta década de los dos mil, se resuelven un par de casos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en términos condenatorios de Paraguay por no garantizar el derecho a las tierras de comunidades indígenas.

La sentencia de 1997 es firme y categórica en la aplicación del reconocimiento constitucional: "La Constitución Nacional a justo titulo es considerada la más avanzada de América y admite de manera que no cabe duda alguna que los pueblos indígenas... son grupos de cultura anteriores a la formación del Estado Paraguayo', de donde se sigue que nadie podría disponer de cuanto legítimamente les pertenece, poder de disposición del que, por tal declaración, carece el Estado paraguayo y es razón suficiente por la que igualmente la Constitución estatuya que Queda reconocido y garantizado el derecho de los pueblos indígenas a preservar y a desarrollar su identidad étnica en el respectivo hábitat' quedando totalmente vedado disponer del mismo: Se prohíbe la remoción o traslado de su hábitat sin el expreso consentimiento de los mismos' (arts. 62, 63 y 64)", artículos de la Constitución.

Esas disposiciones, efectivamente avanzadas para 1992 en comparación con otras Constituciones de la región latinoamericana, procedían, incluso en momentos literalmente, del referido Convenio 169 que Paraguay ratificaría a continuación. Resulta entonces llamativo que la sentencia constitucional guarde silencio sobre el mismo. Comparado con la Constitución paraguaya, el Convenio ampliaba la cobertura de derechos de los pueblos indígenas y, aún más, establecía una garantía preciosa, garantía que es al tiempo derecho, el derecho indígena a la consulta mediante procedimientos adecuados, con representantes de los pueblos y de buena fe a fin de poder lograrse ese consentimiento al que sí se refiere la sentencia.

Los requerimientos para la consulta exigidos por el Convenio 169 son por supuesto decisivos. Sobre ellos guarda silencio una sentencia aparentemente tan firme, digo aparentemente porque la firmeza no queda tan clara de advertirse ese silencio. ¿Cómo puede así ignorarse una norma como el Convenio 169 realmente clave, junto a la Constitución, para el derecho de los pueblos indígenas a sus propias tierras, derecho que, como bien dice la sentencia, no es disponible por el Estado, pues nadie puede disponer de lo que es suyo. Ni siquiera cabe expropiación pública de tierras indígenas, por mucha utilidad pública que el Estado alegare, sin consentimiento del pueblo respectivo prestado, como mínimo, conforme a los requerimientos del Convenio 169.

La sentencia de 2008 no se olvida en cambio del Convenio 169, pero el recuerdo se reduce a la nuda mención. Entre "las normas aplicables al caso" se incluye la ley "234/93 que aprueba el Convenio Nº 169 sobre los pueblos indígenas y tribales en países independientes" sin que el contenido de la misma alcance ningún efecto. Ni siquiera se le registra. Otro es el supuesto de la jurisprudencia de la CIDH, cuyas sentencias relativas a Paraguay se toman en consideración. Se trata de los casos Comunidad Yakye Axa versus Paraguay (2005) y Comunidad Sawhoyamaxa versus Paraguay (2006), conducentes ambos a la condena de Paraguay por no garantizar lo que su Constitución hemos visto que dispone respecto a tierras indígenas. La sentencia constitucional de 2008 toma en cuenta estas sentencias de la jurisdicción interamericana como elemento normativo para su propio pronunciamiento.

La preocupación de la Sala Constitucional de la CSJ no es exactamente la de garantizar el derecho a las tierras de las comunidades indígenas, sino más bien el de salvaguardar al Estado paraguayo de la condena internacional: "caso contrario (de no atenderse la jurisprudencia interamericana) estaríamos ante la violación de las normas vigentes en la materia y podríamos nuevamente ser objeto de sanción por la CIDH". En la tesitura, esta Sala Constitucional se entiende a sí misma como defensora, no de derechos, sino del Estado: "Al ser el propio INDI el reclamante de la presente Acción de Constitucionalidad, queda demostrado que el interés por parte del Estado en la titulación de tierras (indígenas) es clara". El INDI es una institución del Estado.

Todo esto explica que sólo se atiendan las sentencias condenatorias de Paraguay y no el resto de las que en los últimos años vienen garantizando el derecho indígena a la tierra por obra de la misma CIDH, en parte esto además mediante la acentuación del valor normativo del Convenio 169. Todo esto también explica que, a efectos prácticos, la reciente sentencia constitucional paraguaya se limite a mencionar el Convenio y siga así ignorando su contenido. A la instancia de justicia suprema de Paraguay, las eventuales condenas de la OIT, pues no son de carácter judicial, parecen preocuparle bastante menos que las de la CIDH.

Todo ello resulta preocupante por cuanto que implica la precariedad de los derechos de los pueblos indígenas en Paraguay pese tanto a la Constitución como a ese par solitario de sentencias constitucionales. Y pese por supuesto a la ratificación del Convenio 169. En esto el testimonio de la CSJ es un buen indicio de una mala práctica del Estado paraguayo. Durante los quince años de vigencia del Convenio 169 en Paraguay, tanto el Congreso como el Gobierno lo han desconocido absolutamente. Ahora las tornas comienzan a cambiar pues el Gobierno está determinado a ponerlo en práctica mientras que en el Congreso hay empeño por seguir ignorándolo.

Quince años perdidos han sido quince largos años para los pueblos y comunidades indígenas que siguen viendo cómo sus derechos son minados y destruidos por las políticas públicas y por los intereses privados en Paraguay. El nuevo Gobierno merece simpatía y apoyo por la determinación de poner finalmente en práctica el procedimiento de consulta según el estándar marcado por el Convenio 169.

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Fuente: Publicado originalmente en el blog de Bartolomé Clavero: http://clavero.derechosindigenas.org

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* Bartolomé Clavero es jurista e historiador español, especialista en historia del Derecho. Es catedrático de la Universidad de Sevilla y miembro del Foro Permanente de las Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas en representación de los estados de la Unión Europea.

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