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Perú: El drama de la titulación comunal

La aparición del informe alternativo sobre el cumplimiento del Convenio 169 de la OIT es una ocasión propicia para analizar una de las más grandes deudas históricas del Estado peruano: la titulación de las comunidades como expresión de los pueblos originarios.

Por Jorge Agurto

Servindi, 6 de abril, 2015.- El documento Pueblos Indígenas del Perú: Balance 2014 elaborado por organizaciones indígenas peruanas con el apoyo del Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indígenas de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos destaca que un sinnúmero de problemas territoriales se deben a la falta de una política pública adecuada para garantizar el reconocimiento y titulación de los pueblos originarios.

Al respecto, Luis Hallazi, especialista del Instituto del Bien Común (IBC) afirmó en el desayuno de trabajo donde se presentó el citado informe que “la promoción de megaproyectos se hace de manera, desordenada y sin criterios ambientales y de territorialidad, política errada que genera múltiples superposiciones de derechos donde los más afectados son los territorios indígenas”.

Desborde del Estado por cuatro ilegalidades

Los problemas territoriales en el país se agravan en un contexto donde el 47.8 por ciento del territorio de las comunidades campesinas tienen concesiones mineras, y un 75 por ciento de la amazonía se encuentra concesionada a lotes de hidrocarburos. Pero lo más grave es la permisividad y complicidad del Estado en actividades ilegales que lo desbordan ampliamente como la tala ilegal, la minería ilegal, el narcotráfico y la corrupción generalizada en todos los niveles del Estado.

Mientras que por un lado el Estado asume de "boca para afuera" compromisos ambientales y climáticos con el fin de captar recursos internacionales no es capaz de articular una política seria y coherente para proteger los ecosistemas, la biodiversidad, asegurar los servicios ambientales de los bosques y frenar la emisión de los gases de efecto invernadero ocasionada por factores previsibles como el cambio de uso de los suelos y la deforestación.

La oportunidad de financiar planes de titulación provenientes del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) mediante el Proyecto Catastro, Titulación y Registro de Tierras rurales en el Perú (PTRT 3), el Programa de Inversión Forestal (FIP) del Banco Mundial, o la Carta de Intención Perú-Noruega-Alemania en lugar de fortalecer la confianza de las comunidades genera preocupación ante las campañas mediáticas alentadas por sectores económicos que exhortan a titular parcelas individuales dentro de las comunidades.

Las propuestas indígenas que buscan consolidar sus territorios comunales para fortalecer sus planes de vida, desarrollar formas sostenibles de producción, contribuir a la soberania alimentaria y a la vez frenar el cambio climático son ignoradas por el Estado peruano que se muestra incapaz de frenar casos clamorosos como las mafias de tala ilegal que asesinan a comuneros defensores de los bosques como en el caso de la comunidad de Saweto-Alto Tamaya que alcanzó gran notoriedad a raíz del asesinato de cuatro dirigentes indígenas.

Los obstáculos para la titulación en la amazonía


Fotografía: Observatorio Petrolero Puinamudt

Recientemente, el antropólogo Alberto Chirif y el abogado Juan Carlos Ruiz Molleda expusieron un alegato en el que demuestran que las autoridades peruanas no respetan el ordenamiento jurídico vigente y trasgreden sistemáticamente el Estado de Derecho al menoscabar el derecho de propiedad de los pueblos y comunidades indígenas amazónicos.

En el artículo: Los obstáculos para titular los territorios de las comunidades nativas en el lote 192 identifican siete obstáculos específicos que se derivan de la actitud obstruccionista de los funcionarios que invocan un conjunto de leyes y decretos supremos para justificar el incumplimiento de las normas contenidas en el Convenio sobre Pueblos Indígenas núm. 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

Los siete obstáculos identificados son:

1. A pesar que la amazonía es principalmente bosque solo se titulan tierras con aptitud agrícola y no las tierras con aptitud forestal.

2. Las tierras con aptitud forestal sólo se ceden en uso por un tiempo determinado mediante contratos de cesión en uso, nunca en propiedad.

3. Los estudios de clasificación de suelos se ha convertido en una traba burocrática y un requisito discriminatorio para trabar los procesos de titulación.

4. Se sigue entregando servidumbres gratuitas a favor de empresas de hidrocarburos sobre territorios indígenas.

5. La inscripción registral a nombre del Estado denominada “primera de dominio” se ha convertido en un requisito que desvirtúa el fundamento del derecho territorial de los pueblos originarios pues con esta figura el Estado “cede” a las comunidades una propiedad que las comunidades no tenían, trasgrediendo y desnaturalizando el derecho de propiedad ancestral.

6. Las áreas naturales protegidas (ANP) restringen y limitan el derecho de propiedad de los pueblos originarios, el cual es anterior a los regímenes de ANP de lo que resulta que los verdaderos propietarios sean tratados como intrusos.

7. Ausencia de políticas públicas adecuadas en materia de titulación de comunidades nativas.

Remover dichos obstáculos implica modificar leyes y decretos supremos para adecuarlos al ordenamiento constitucional. Los autores indican:

"Esta adecuación la debe hacer el Congreso en caso de leyes, y el Gobierno en caso de normas reglamentarias (decretos supremos), o en su defecto los jueces a través de procesos constitucionales de inconstitucionalidad o acción popular, que realizan el control constitucional de normas legales y reglamentarias. Incluso a través de procesos de amparo se puede lograr que no se apliquen estas normas a casos concretos".

La conclusión a la que arriban es que es el Estado, es el Gobierno "el que está violando y está desconociendo su propio Estado de Derecho, su propio ordenamiento jurídico constitucional" a pesar que de acuerdo el art. 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) está obligado a “remover” todos los obstáculos que impiden la vigencia de los derechos humanos que tienen rango constitucional.

Un diagnóstico imparcial

La Defensoría del Pueblo, uno de los pocos organismos públicos que goza de un indudable prestigio y calidad en su desempeño político, ha contribuido al tema al elaborar el año 2014 el Informe: Análisis de la Política Pública sobre Reconocimiento y Titulación de Comunidades Campesinas y Nativas.

El documento fue elaborado luego de supervisar a 22 gobiernos regionales que ejercieron su competencia para promover, gestionar y administrar el proceso de saneamiento físico y legal de la propiedad. La Defensoría concluye que “el Estado no cuenta con una política pública adecuada que aborde de manera integral el reconocimiento y titulación de las comunidades campesinas y nativas en nuestro país”.

La Defensoría del Pueblo identificó también siete problemas generales que limitan la titulación tanto de las comunidades campesinas como nativas. Los problemas son:

1. La normatividad que regula el asunto es compleja, dispersa y contradictoria.

2. El Ministerio de Agricultura y Riego no ejerce adecuadamente su rol de rectoría en materia de saneamiento y formalización de la propiedad agraria.

3. No existe un único registro oficial que permita conocer el número de comunidades reconocidas y tituladas.

4. Las Direcciones Regionales de Agricultura no cuentan con personal especializado.

5. No existen herramientas para difundir entre las comunidades los derechos y procedimientos para reconocer y titular sus tierras.

6. Faltan recursos presupuestales para implementar el reconocimiento y titulación.

7. No existen lineamientos claros para resolver las controversias de derechos e intereses por superposición de concesiones, áreas naturales protegidas, etc. sobre tierras indígenas.

La vulneración de los paquetazos mediante normas "ómnibus"

A pesar de los problemas señalados el panorama de inseguridad y vulnerabilidad se agrava aún más en un contexto de amenaza y agresión sistemática dirigido de manera artera a debilitar la seguridad jurídica territorial de los pueblos indígenas.

La estrategia política y legal adoptada por el actual gobierno de Ollanta Humala es la expedición de paquetes normativos o normas "ómnibus", al decir de Luis Hallazi, abogado del Colectivo Territorios Seguros, y que se caracterizan por introducir en una norma contenidos de muy diversa índole, que colocan piezas legales que facilitan la inversión, debilitan los controles ambientales y de paso desmontan el derecho de propiedad de los pueblos originarios.

Hallazi enumeró las normas que se han venido expidiendo de manera consecutiva por el actual régimen y que menoscaban los derechos territoriales de los pueblos indígenas a la vez que abren las compuertas para que los intereses privados actúen por encima de ellos, vulnerando el estado de derecho constitucional en el Perú.

Una de las características de los denominados paquetazos es que afectan directa e indirectamente derechos de propiedad comunal y los articulados referidos a pueblos indígenas no cumplieron con el requisito de consultados previamente en cumplimiento del Convenio 169 de la OIT y de la Ley 29785 de Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas.

Por lo pronto las organizaciones indígenas e instituciones de la sociedad civil anuncian la interposición de recursos constitucionales a fin de frenar en éste ámbito las principales normas. Estas acciones constituyen un severo llamado de atención a una representación congresal que no cumple a cabalidad su función legislativa y no filtra normas elaboradas en ámbitos privados y que son enviadas por el Poder Ejecutivo desafiando abiertamente el estado democrático de derecho y generando condiciones para incrementar la conflictividad social, política y ambiental en el país.

Normas ómnibus que afectan derechos territoriales de los pueblos indígenas

Primer paquetazo:

  • Decreto Supremo 054-2013-PCM (mayo 2013) sobre Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos (CIRA). Felizmente el Poder Judicial declaró nulos los artículos 2 y 6 de este decreto que disponía en los hechos de los territorios de los pueblos indígenas en beneficio de actividades extractivas gracias a una demanda constitucional de acción popular presentada por las asociaciones de Cusco Aporvidha y el Instituto de Defensa Legal (IDL).
  • Decreto Supremo 060-2013-PCM (mayo 2013). Contiene disposiciones especiales para agilizar la ejecución de proyectos de inversión pública y privada y que buscan agilizar la aprobación de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) detallados y semidetallados los que serán  aprobados en menos de 100 días.
  • Ley 30025 (mayo 2013). Modifica la Ley General de Expropiaciones y faculta al inversionista privado a gestionar la adquisición por trato directo de los inmuebles afectados para la ejecución de las obras de infraestructura y, de fracasar en estas gestiones, iniciar el procedimiento de expropiación. Dispone que los predios y edificaciones de propiedad estatal, requeridos para la ejecución de obras de infraestructura señaladas en esta Ley, son transferidos a título gratuito y automáticamente al sector, gobierno regional o gobierno local al cual pertenece el proyecto, por el solo mérito de la resolución que emita la Superintendencia Nacional de Bienes Nacionales (SBN), en un máximo de 45 días, teniendo un plazo de 30 días desde la vigencia de la resolución de la SBN, para desalojar y entregar la posesión de los citados bienes. Cabe destacar que la parte final del artículo 13 de la mencionada ley se deja a salvo la posibilidad de que las comunidades campesinas y nativas puedan oponerse a la transferencia de sus tierras en posesión o uso tradicional si por error fueran consideradas como de propiedad estatal (artículo 13.5).

Segundo paquetazo:

  • Ley 30230 (julio 2014). Establece medidas tributarias, simplifica procedimientos y otorga permisos para promover y dinamizar la inversión. Aunque se criticó fuertemente los aspectos ambientales y tributarios de la norma, en dicha ley algunos artículos, muy imprecisos y generales, pueden permitir la pérdida de los derechos de propiedad sobre la tierra, en especial de las comunidades campesinas y nativas. En este sentido representa la amenaza más grave para las comunidades. Crea procedimientos especiales (Título III) para entregar derechos sobre la tierra a favor de proyectos de inversión –consistentes en la ampliación de la frontera agrícola, proyectos mineros, de hidrocarburos, forestales, agroindustriales, nuevos ejes viales, etc.–, “independientemente del uso actual o futuro que se les de a los predios”. El riesgo, dada la generalidad de las normas contenidas en esa ley, es que esas inversiones puedan desconocer los derechos consagrados en la legislación nacional e internacional a favor de las 6,069 comunidades campesinas y 1,469 comunidades nativas en todo el país, dado que el 72.7% de ellas (5,483 en total) no tienen forma de acreditar categóricamente su derecho de propiedad.

Tercer paquetazo:

  • Ley 30264 (Noviembre 2014). Contiene principalmente medidas tributarias para promover el crecimiento económico, mejorar la competitividad e impulsar la eficiencia de las empresas del Estado de generación, transmisión y distribución de energía eléctrica mediante la participación de la inversión privada.
  • Decreto Supremo 001-2015-EM (enero 2015). Establece que será la Junta Directiva, y no la Asamblea Comunal, la que decidirá aprobar la realización de actividad minera en su territorio despojando de esta facultad a la máxima instancia de gobierno de las comunidades campesinas, vulnerando la autonomía comunal y modificando mediante una norma de menor jerarquía lo dispuesto por la Ley N° 24656, Ley General de Comunidades Campesinas.

Cuarto paquetazo:

  • Proyecto de Ley 3941-2015-EM. Tiene por objeto “promocionar las inversiones para el crecimiento económico y desarrollo sostenible en las zonas de mayor exclusión social". Cuenta con dictámenes sustitutorios y favorables en el Congreso. Preocupa que los títulos referidos a la imposición de servidumbres, la protección de derecho de vía y la expropiación de bienes inmuebles para proyectos de infraestructura de gran envergadura pondrían en riesgo las tierras y territorios de los pueblos indígenas, posesionarios, así como de las comunidades nativas y campesinas en proceso de reconocimiento y/o titulación. Sobre la solicitud de servidumbre de terrenos eriazos del propiedad estatal se precisa que ésta se formula siempre y cuando los terrenos no estén ocupados por comunidades campesinas y nativas, que se regulan por la ley de la materia. Sin embargo esto es insuficiente dado que en la actualidad existen muchos pueblos indígenas que aún se encuentran en proceso de titulación o de reconocimiento. La norma además es materia de cuestionamiento en aspectos de simplificación y plazos para la aprobación de un EIA a cargo del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE) que expedirá la Resolución de Certificación Ambiental Integrada, conteniendo en el mismo acto tanto la aprobación del EIA-d como los títulos habilitantes correspondientes. Además, se permite que el titular de un proyecto de inversión usar la información de la Línea de Base de un EIA-d o de un EIA-sd aprobado previamente, sea a su favor o de terceros.
  • Proyecto de Ley 2462/2012-CR. Intenta rebajar la votación para que las comunidades campesinas de la sierra dispongan de sus tierras comunales. La pretendida reducción es de dos tercios al cincuenta por ciento de los miembros asistentes a la asamblea instalada.
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