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Ley que despoja tierras de comunidades es inconstitucional

Fuente de la imagen: Red Muqui.

“Lo que propone este proyecto es legalizar las invasiones de tierras de las comunidades campesinas por centros poblados. Ni más ni menos. Dar un manto de legalidad a actos de despojo de tierras. Parecería que para los autores de estas normas, el simple paso del tiempo vuelve legal y constitucional, actos de despojo abusivos e inconstitucionales” escribe el abogado Juan Carlos Ruiz Molleda en el siguiente artículo.  

Análisis de reciente ley aprobada por Congreso que despoja tierras de comunidades campesinas

Por Juan Carlos Ruiz Molleda*

28 de octubre, 2022.- El día de ayer el Congreso aprobó un proyecto de ley que intenta legalizar el despojo de tierras de comunidades campesinas por centros poblados. Se trata del Proyecto de Ley 01210/2021-CR (Ver https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/NDM2MzQ=/pdf/PL%201210).

El Congreso de la República aprobó el jueves 20 de octubre un proyecto de ley que formaliza las posesiones informales constituidas del 2004 al 2015 sobre tierras de las comunidades campesinas (https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal/#/expediente/2021/1210).

Como muy bien dice Servindi, la iniciativa legislativa en un artículo único modifica la Ley de Deslinde y Titulación de Comunidades Campesinas, Ley 24657, sin haber efectuado ninguna consulta previa a los pueblos y comunidades afectados en su integridad territorial. El proyecto tiene como autores a los congresistas Digna Calle Lobatón, José Luna Gálvez y José Elías Ávalos, miembros de la bancada del Partido Podemos.

1. ¿Que propone el proyecto de ley recién aprobado?

Lo que propone este proyecto es legalizar las invasiones de tierras de las comunidades campesinas por centros poblados. Ni más ni menos. Dar un manto de legalidad a actos de despojo de tierras. Parecería que para los autores de estas normas, el simple paso del tiempo vuelve legal y constitucional, actos de despojo abusivos e inconstitucionales.  

Esto propone el proyecto:

LEY QUE MODIFICA LA LEY 24657, LEY QUE DECLARA DE NECESIDAD NACIONAL E INTERÉS SOCIAL EL DESLINDE Y LA TITULACIÓN DEL TERRITORIO DE LAS COMUNIDADES CAMPESINAS, PARA INCORPORAR EN EL PROCESO DE FORMALIZACIÓN A LOS POBLADORES QUE FORMEN PARTE DE POSESIONES INFORMALES CONSTITUIDAS DEL 2004 AL 2015 CON FINES DE VIVIENDA SOBRE PROPIEDAD COMUNAL

Artículo único. Modificación del artículo 2 de la Ley 24657, Ley que declara de necesidad nacional e interés social el deslinde y la titulación del territorio de las comunidades campesinas

Se modifica el inciso b) del 2 artículo de la Ley 24657, modificado por las leyes 26845 y 27046, en los siguientes términos.

"Artículo 2. El territorio comunal está integrado por las tierras originarias de la Comunidad, las tierras adquiridas de acuerdo al derecho común y agrario, y las adjudicadas con fines de Reforma Agraria. Las tierras originarias comprenden: las que la Comunidad viene poseyendo, incluyendo las eriazas, y las que indican sus títulos. En caso de controversia sobre esos títulos, el Juez competente calificará dichos de instrumentos.

No se consideran tierras de la Comunidad:

b) Las tierras que se encuentren ocupadas por centros poblados o asentamientos humanos al 31 de diciembre de 2015, salvo aquellas sobre las que se haya interpuesto acciones de reivindicación por parte de las Comunidades Campesinas antes de dicha fecha Las autoridades pertinentes procederán a formalizar y registrar las tierras ocupadas por los asentamientos humanos, con el fin de adjudicar y registrar la propiedad individual de los lotes a sus ocupantes.

Se exceptúan las tierras de los centros poblados que estén formados, dirigidos y gobernados por la propia Comunidad.”

2. ¿Es compatible esta autógrafa con el derecho a la propiedad de los pueblos indígenas (1) reconocido en el Convenio 169 de la OIT?

Esta autógrafa aprobada resulta inconstitucional e inconvencional, porque de acuerdo con el artículo 14.1 del Convenio 169 de la OT, la ocupación tradicional otorga a los pueblos propiedad sobre sus territorios, y no la invasión y el despojo de los mismos por terceros. 

Artículo 14

1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.

3. ¿Cuál es el contenido del derecho de propiedad de los pueblos indígenas sobre sus territorios?

La jurisprudencia de la Corte IDH ha desarrollado el contenido del derecho de propiedad de los pueblos indígenas sobre sus territorios. En este, la mencionada corte ha reconocido que la ocupación tradicional otorga propiedad a los pueblos indígenas sobre sus territorios.

 “Por otra parte, el Tribunal recuerda su jurisprudencia respecto a la propiedad comunitaria de las tierras indígenas, según la cual se indica inter alia que:

1) la posesión tradicional de los indígenas sobre sus tierras tiene efectos equivalentes al título de pleno dominio que otorga el Estado;

2) la posesión tradicional otorga a los indígenas el derecho a exigir el reconocimiento oficial de propiedad y su registro;

3) los miembros de los pueblos indígenas que por causas ajenas a su voluntad han salido o perdido la posesión de sus tierras tradicionales mantienen el derecho de propiedad sobre las mismas, aún a falta de título legal, salvo cuando las tierras hayan sido legítimamente trasladadas a terceros de buena fe;

4) el Estado debe delimitar, demarcar y otorgar título colectivo de las tierras a los miembros de las comunidades indígenas112;

5) los miembros de los pueblos indígenas que involuntariamente han perdido la posesión de sus tierras, y éstas han sido trasladadas legítimamente a terceros de buena fe, tienen el derecho de recuperarlas o a obtener otras tierras de igual extensión y calidad113;

6) el Estado debe garantizar la propiedad efectiva de los pueblos indígenas y abstenerse de realizar actos que puedan llevar a que los agentes del propio Estado, o terceros que actúen con su aquiescencia o su tolerancia, afecten la existencia, el valor, el uso o el goce de su territorio114;

7) el Estado debe garantizar el derecho de los pueblos indígenas de controlar efectivamente y ser propietarios de su territorio sin ningún tipo de interferencia externa de terceros115, y

8) el Estado debe garantizar el derecho de los pueblos indígenas al control y uso de su territorio y recursos naturales116. Con respecto a lo señalado, la Corte ha sostenido que no se trata de un privilegio para usar la tierra, el cual puede ser despojado por el Estado u opacado por derechos a la propiedad de terceros, sino de un derecho de los integrantes de pueblos indígenas y tribales para obtener la titulación de su territorio a fin de garantizar el uso y goce permanente de dicha tierra”. (Corte IDH, Xucuru vs Brasil, párr. 117)

4. ¿Qué rango tiene el Convenio 169 de la OIT?

El TC ha reconocido que el Convenio 169 de la OIT tiene rango constitucional.

“En el caso del Convenio N.° 169 de la OIT, la situación es distinta. Como ya ha sido desarrollado por el Tribunal Constitucional en la STC 03343-2007-PA/TC [fundamento 31], tal convenio forma parte de nuestro ordenamiento jurídico, por lo tanto, como cualquier otra norma debe ser acatada. De otro lado, los “tratados internacionales sobre derechos humanos no sólo conforman nuestro ordenamiento sino que, además, ostentan rango constitucional” [STC N.° 0025-2005-PI/TC, Fundamento 33]”. Por consiguiente, en virtud del artículo V del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, el tratado internacional viene a complementar -normativa e interpretativamente- las cláusulas constitucionales sobre pueblos indígenas que, a su vez, concretizan los derechos fundamentales y las garantías institucionales de los pueblos indígenas y sus integrantes”. (STC 00022-2009-PI, f.j. 9)

5. ¿El paso del tiempo vuelve constitucional un acto de violación de derechos?

Si bien la seguridad jurídica es importante, no es el único bien jurídico que hay que proteger. Sobre el particular vale la pena revisar este pronunciamiento del TC. Este ha señalado que el paso del tiempo no vuelve en constitucional o legal una violación de derechos fundamentales:

“Debe tenerse en cuenta que el paso del tiempo no convalida un agravio constitucional permanente. Valores constitucionales como la seguridad jurídica pueden prestar singular fuerza a institutos jurídicos como la prescripción o la caducidad cuando de la afectación de derechos constituidos por la ley se trata. No obstante, en los supuestos de afectación continuada de derechos fundamentales, la fuerza normativa de la Constitución obliga a dispensar al asunto un tratamiento cualitativamente distinto. La razón de ello estriba en que, a diferencia de lo que ocurre con los derechos legales, los derechos fundamentales no tienen soporte en la voluntad de un poder constituido, sino en el reconocimiento que de su superioridad axiológica realiza el Poder Constituyente al incorporarlos en la Norma Fundamental. En tal sentido, la pervivencia de su afectación, exige, cuando menos prima facie, que su contenido normativo se imponga frente al valor de la seguridad jurídica basada en una norma infraconstitucional, impidiendo que el paso del tiempo evite la declaración jurisdiccional de nulidad del acto lesivo permanente”. (STC No 00014-2007-AI/TC, f.j. 19)

6. ¿Esta forma de despojo es compatible con el Convenio 169 de la OIT?

Estamos ante un caso donde se intenta despojar a las comunidades campesinas sobre la base del desconocimiento de las comunidades de la legislación, lo cual ha sido expresamente prohibido por el artículo 17.3 del Convenio 169 de la OIT.

“Artículo 17

[…]

3. Deberá impedirse que personas extrañas a esos pueblos puedan aprovecharse de las costumbres de esos pueblos o de su desconocimiento de las leyes por parte de sus miembros para arrogarse la propiedad, la posesión o el uso de las tierras pertenecientes a ellos”.

7. ¿La simple ocupación tradicional otorga propiedad a los pueblos indígenas sobre sus territorios?

La jurisprudencia de la Corte IDH en consonancia con el artículo 14.1 del Convenio ha reconocido que la ocupación tradicional otorga propiedad a los pueblos indígenas sobre sus territorios. Es decir, los pueblos indígenas son titulados, no para que recién sean propietarios, sino porque ya son propietarios. La titulación o constituye ni crea el derecho de propiedad, reconoce un derecho preexistente.

“Por otra parte, el Tribunal recuerda su jurisprudencia respecto a la propiedad comunitaria de las tierras indígenas, según la cual se indica inter alia que: 1) la posesión tradicional de los indígenas sobre sus tierras tiene efectos equivalentes al título de pleno dominio que otorga el Estado; 2) la posesión tradicional otorga a los indígenas el derecho a exigir el reconocimiento oficial de propiedad y su registro […];”. (Corte IDH, Xucuru vs Brasil, párr. 117)

8. ¿Qué fuerza tiene la jurisprudencia de la Corte IDH?

Lo señalado por la Corte IDH no es una opinión más. Se trata de reglas vinculantes para el Estado peruano, toda vez que la jurisprudencia de la Corte IDH nos obligca y nos vincula, tal como lo establece el artículo VIII del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional. 

Artículo VIII. Interpretación de los derechos humanos y tratados internacionales

El contenido y alcances de los derechos constitucionales protegidos por los procesos regulados en el presente código deben interpretarse de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos, los tratados sobre derechos humanos, así como con las decisiones adoptadas por los tribunales internacionales sobre derechos humanos constituidos según tratados de los que el Perú es parte. En caso de incompatibilidad entre una norma convencional y una constitucional, los jueces preferirán la norma que más favorezca a la persona y sus derechos humanos.

9. ¿Puede una ley modificar o desconocer una norma de rango constitucional?

Una ley no puede modificar una norma de rango constitucional como el Convenio 169 de la OIT o la jurisprudencia de la Corte IDH, pues ello es incompatible con el principio de supremacía normativo de la Constitución, reconocido en los artículo 51 y 138 de la Constitución. Esto significa que ninguna norma de rango legal puede desconocer un mandato constitucional o convencional, salvo que la norma interna legal o reglamentaria, salvo que sea más garante de los derechos humanos

Artículo 51°.- La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado.

Artículo 138°.- La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes. En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior.

10. ¿Cuál es la sanción jurídica de las normas que violan la Constitución y el Convenio 169 de la OIT?

La sanción jurídica que el ordenamiento jurídico ha establecido cuando se viola una norma de rango constitucional es la nulidad, de acuerdo con el artículo 31 de la Constitución y 10.1 de la Ley General de Procedimientos Administrativos (Ley 27444).

Artículo 31°.-

Es nulo y punible todo acto que prohíba o limite al ciudadano el ejercicio de sus derechos.

Artículo 10°. - Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan nulidad de pleno derecho, los siguientes:

1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias

11. ¿Existe un derecho a la restitución de las tierras de los pueblos indígenas(2)?

La jurisprudencia de la Corte IDH en consonancia con el artículo 14.1 del Convenio ha reconocido que los pueblos indígenas tienen derecho a la restitución de los territorios de los que fueron despojados:

 “Por otra parte, el Tribunal recuerda su jurisprudencia respecto a la propiedad comunitaria de las tierras indígenas, según la cual se indica inter alia que: […] 3) los miembros de los pueblos indígenas que por causas ajenas a su voluntad han salido o perdido la posesión de sus tierras tradicionales mantienen el derecho de propiedad sobre las mismas, aún a falta de título legal, salvo cuando las tierras hayan sido legítimamente trasladadas a terceros de buena fe; […]5) los miembros de los pueblos indígenas que involuntariamente han perdido la posesión de sus tierras, y éstas han sido trasladadas legítimamente a terceros de buena fe, tienen el derecho de recuperarlas o a obtener otras tierras de igual extensión y calidad;. (Corte IDH, Xucuru vs Brasil, párr. 117)

12. ¿Cuál es el procedimiento idóneo para declarar inconstitucional esta ley?

Lo primero que debemos de hacer es reconocer que los procesos constitucionales reconocidos en el Nuevo Código Procesal Constitucional (Ley No 31307), son idóneos para proteger los derechos reconocidos en los tratados internacionales de derechos humanos, como lo precisa en el artículo II del Título Preliminar de este.

Artículo II. Fines de los procesos constitucionales

Son fines esenciales de los procesos constitucionales garantizar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales reconocidos por la Constitución y los tratados de derechos humanos; así como los principios de supremacía de la Constitución y fuerza normativa.

El proceso especifico sería el proceso de inconstitucionalidad regulado en el artículo 200.4 de la Constitución, el cual permite concretar el control constitucional de las normas de rango legal.

Artículo 200°.- Son garantías constitucionales:

La Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo.

Notas:

(1) Ver: https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoysociedad/article/view/18881

(2) Ver: https://www.servindi.org/actualidad-noticias/15/05/2016/el-derecho-de-los-pueblos-indigenas-la-restitucion-de-sus-territorios

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*Juan Carlos Ruiz Molleda es abogado de la PUCP, con especialización en derecho constitucional y Coordinador del Área de Litigio Constitucional del Instituto de Defensa Legal (IDL) y especialista en derechos de los pueblos indígenas.

 

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