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Apuntes para una actividad minera más justa y menos ingobernable 

Vizcarra tras diálogo con gobernadores del sur: se revisará la Ley de Minería. Foto: Diario Correo

Existen suficientes argumentos para impulsar cambios en el marco normativo minero, más allá del necesario cambio de actitud de muchas empresas mineras que siempre manifiestan la intención de sacar ventaja de las debilidades y vacíos del sistema.

Algunos apuntes para una actividad minera más justa y menos ingobernable

Por Leonidas Wiener

Cooperacción, 27 de gosto, 2019.- El reciente conflicto sucedido en torno al proyecto minero Tía María ha puesto nuevamente en debate la necesidad de efectuar modificaciones a las distintas leyes que regulan los procedimientos y autorizaciones para realizar actividades mineras. Luego de la solicitud planteada por los presidentes regionales del sur, el presidente Vizcarra recogió el guante y planteó en su reciente Mensaje a la Nación la necesidad de actualizar este marco normativo.

El objetivo, según dijo en esa oportunidad, es “brindar un marco legal claro a los inversionistas y ofrecer tranquilidad y desarrollo para todos”(1). De inmediato, tanto la CONFIEP como la SNMPE pusieron el grito en el cielo, y El Comercio lanzó un furibundo editorial para descalificar cualquier intento de reformar las leyes mineras. El argumento utilizado por estos grupos empresariales -así como de otros think tanks que los soportan- es casi siempre el mismo: cualquier intento de modificar las leyes mineras no generará otro resultado que la huida de inversiones y, por lo tanto, millonarias pérdidas para el país.

Pero los conflictos sociales que a diario se suceden también vienen provocando millones de soles en pérdidas, tantas que ya incluso resulta difícil poder estimar. A partir de ahí, uno podría preguntarse por qué tanta insistencia del gremio minero para oponerse a cualquier tipo de reforma, tomando en cuenta las cuantiosas pérdidas económicas que tienen que afrontar por los continuos incidentes conflictivos y los complejos procesos de negociación y renegociación con las comunidades. Una hipótesis bastante plausible sería que, aún en este escenario de continuos paros y bloqueos, las empresas todavía perciben a las leyes vigentes como sumamente ventajosas para sus intereses.

aún en este escenario de continuos paros y bloqueos, las empresas todavía perciben a las leyes vigentes como sumamente ventajosas para sus intereses.

Diametralmente distintas son las percepciones de las comunidades y poblaciones diversas, que diariamente soportan los impactos de la actividad minera en sus tierras y espacios de vida. A estas alturas ya resultan risibles los argumentos que consideran que los conflictos sociales se originan siempre por la labor de unos “asesores”, que azuzan, manipulan y mienten a las comunidades para obtener beneficios económicos personales o debido a intereses políticos oscuros y radicales. Es el cuco de los hermanos Chávez Sotelo. Pero estos conflictos son mucho más complejos que los argumentos planteados por portales Web como “El Montonero” o “Lampadia”.

No es el objetivo de este artículo analizar las diversas causas de la conflictividad social, pero sí planteamos que muchos aspectos de las leyes mineras contribuyen a una situación de evidente desequilibrio entre los intereses de las empresas y la población. Esta asimetría de poderes contribuye decisivamente al conflicto entre las partes.

Como un medio para reducir estas desigualdades, y también como un mecanismo que permita mejorar los niveles de legitimidad de las empresas en su zona de operaciones (la llamada “licencia social”), queremos compartir de forma breve algunos aspectos críticos de las leyes mineras que bien podrían incluirse en una propuesta de reforma:

1) Participación ciudadana y consulta previa: los mecanismos de participación ciudadana son tan flexibles con las empresas, que el Estado no acredita que la información que estas transmiten a las comunidades cumpla con los fines de la participación: que las comunidades estén adecuadamente informadas de todos los aspectos del proyecto minero, sean positivos o negativos para sus intereses. A las empresas solo les basta entregar la lista de participantes de los talleres realizados para sustentar ante el SENACE o ante el MINEM que han cumplido con este procedimiento.

Otra forma que tienen las empresas para acreditar que han “cumplido” con este requisito, consiste en hacer entrega del expediente del EIA a las comunidades. Este es un documento de miles de páginas (con anexos incluidos) que casi en su totalidad está compuesto por información técnica y que en muchos de sus componentes solo puede ser entendible por un ingeniero o un geólogo.

La empresa en esos casos ya no tiene la obligación de explicar los contenidos de ese voluminoso expediente a las comunidades (“que ellos se las arreglen”). Un caso reciente y sintomático de lo expuesto es la situación de las comunidades de la Zona del proyecto minero Coroccohuayco, que es la ampliación de la mina Tintaya – Antapaccay, perteneciente a la multinacional suiza Glencore. De acuerdo a la modificatoria del EIA propuesto, serían afectadas más de 100 viviendas de estas comunidades, incluyendo tierras comunales e infraestructura de uso común. A la fecha, las comunidades Huano Huano, Pacopata y Huini de la Zona Coroccohuayco no están informadas de este plan de Glencore. La ley no exige a la empresa que tenga que ir y socializar esos contenidos a las comunidades, a pesar que la situación pone en peligro su supervivencia física y cultural.

La ley no exige a la empresa que tenga que ir y socializar esos contenidos a las comunidades, a pesar que la situación pone en peligro su supervivencia física y cultural.

Por su parte, la aplicación de la consulta previa también termina siendo un saludo a la bandera. De acuerdo a las normas nacionales que han desarrollado el Convenio 169 de la OIT, la consulta se aplica en el momento previo a la autorización de las actividades de explotación y/o beneficio; es decir, cuando ya se han aprobado todos los permisos previos, incluyendo el EIA, que es el documento en el cual se define de qué forma el proyecto minero va a impactar al ambiente y a las comunidades de la zona de influencia. Con un EIA aprobado prácticamente ya todo está consumado, por lo que el mecanismo de consulta previa pierde totalmente sentido y eficacia como medio para que los pueblos indígenas puedan plantear sus intereses o dudas y que se les tome en cuenta.

2) Reducir el tiempo de las concesiones mineras: de acuerdo a la última reforma aprobada, cuando aún era presidente Pedro Pablo Kuczynski, una persona natural o jurídica puede mantener su concesión inactiva hasta por 30 años; es decir, las normas no le obligan a explotarla, y solo tiene que pagar un monto menor por penalidades que no generan ningún desincentivo para abandonar el título de concesión. No se tiene referencia de casos de proyectos de inversión mineros que requieran un proceso de maduración tan largo. Por tanto, la norma incentiva a quienes mantienen la concesión sin producir o invertir en ella, con fines especulativos, dificultando las posibilidades de efectuar un adecuado ordenamiento territorial que reconozca o promueva otro tipo de intervenciones en la naturaleza que pueden concurrir en los territorios concesionados para la minería.

No son poco frecuentes los enfrentamientos entre titulares de concesiones y mineros artesanales, frente a los cuales las leyes mineras no ofrecen salidas sostenibles para armonizar los intereses de ambos

Además, no se debe olvidar que la existencia de estas concesiones “ociosas” representa el principal cuello de botella para formalizar a la pequeña minería en el país, pues los mineros artesanales requieren obtener el permiso del titular de la concesión para legalizar sus actividades. Las normas no obligan a este titular a ponerse de acuerdo con los mineros artesanales, pudiendo mantener su concesión inactiva y, a la vez, obstaculizar la formalización de los mineros artesanales, en un juego de suma cero. No son poco frecuentes los enfrentamientos entre titulares de concesiones y mineros artesanales, frente a los cuales las leyes mineras no ofrecen salidas sostenibles para armonizar los intereses de ambos.

3) Estudios de Impacto Ambiental más rigurosos: hasta hace poco tiempo, el MINEM todavía seguía siendo el ente encargado de aprobar los EIA de los proyectos mineros. Este sistema generaba una evidente distorsión, pues el mismo sector asumía la obligación de promover la actividad minera y fijar sus límites. A partir de diciembre de 2015, el SENACE –entidad adscrita al sector ambiente– ha asumido las funciones de evaluar los EIA de los grandes proyectos mineros, constituyéndose en un importante avance para corregir este problema del sistema certificador. Pero, de forma simultánea, al proceso de implementación de este nuevo órgano se crearon normas que reducían los estándares para que el proceso de evaluación de los EIA sea lo suficientemente riguroso. Estas normas fueron conocidas como los «paquetazos ambientales» decretados por el gobierno de Humala entre los años 2013 y 2014.

Uno de los principales motivos de la escalada conflictiva se debió a los cambios que había hecho la mina a través de los ITS cuando se puso en venta, y que no se informaron a la población.

Una de estas normas creó los denominados Informes Técnicos Sustentatorios, más conocidos como ITS (Decreto Supremo 054-2013-PCM). Los ITS permiten a las empresas cambiar partes de su EIA original mediante un proceso simplificado, aprobándose en un plazo no mayor de 15 días y sin pasar por un proceso de participación ciudadana. De acuerdo a la norma, la modificación propuesta por los ITS no debe ser ambientalmente significativa. Resulta bastante cuestionable si bajo esas condiciones (¿qué es y qué no es ambientalmente significativo?) se pueden evaluar adecuadamente las reales dimensiones del impacto ambiental y social que los cambios en los proyectos mineros traen consigo. La ausencia de participación ciudadana es otro punto álgido. Como se recuerda, a fines de setiembre de 2015 se produjo un desborde popular en las inmediaciones de la mina Las Bambas, que terminó con el saldo de 3 personas fallecidas, una inválida y decenas de heridos. Uno de los principales motivos de la escalada conflictiva se debió a los cambios que había hecho la mina a través de los ITS cuando se puso en venta, y que no se informaron a la población.

si bien pareciera que los ITS fueron creados para ser aplicados de forma excepcional (...) en la práctica estos se han constituido en el procedimiento más utilizado por las empresas mineras para cambiar componentes de sus proyectos.

Además, si bien pareciera que los ITS fueron creados para ser aplicados de forma excepcional (respecto al procedimiento regular de modificación de un EIA, que puede durar hasta 120 días), en la práctica estos se han constituido en el procedimiento más utilizado por las empresas mineras para cambiar componentes de sus proyectos. Solo en el caso de Las Bambas se han hecho 9 modificaciones, 6 por ITS y 3 a través del procedimiento regular. Al dividirse los componentes y aprobarse sus cambios por separado y bajo procedimientos simplificados y poco rigurosos (como los que permiten los ITS), no se tiene la posibilidad de evaluar los impactos negativos acumulados de la operación minera y sus efectos sobre la población.

Por último, no se debe dejar de mencionar los problemas en el proceso de evaluación de los EIA. La función de elaboración de los EIA es llevada a cabo por consultoras privadas pagadas por las empresas mineras. En este proceso el Estado no tiene ningún tipo de intervención, generándose en la práctica una privatización de esta función. Por la importancia que tienen los EIA para controlar los impactos que se pueden generar por las actividades mineras, esta situación conlleva un riesgo alto en el supuesto que la empresa quiera reducir costos y hacer un estudio poco riguroso, o el mínimo necesario para que su EIA sea aprobado (lo cual no es tan difícil porque casi nunca se desaprueban).

Como señala José de Echave en un reciente artículo(2), se requiere una mayor participación del SENACE en la formulación de los EIA. Lo curioso de todo esto es que, en varios casos de estallidos sociales se propuso realizar estudios alternativos que pudieran contrastar la información contenida en los EIA presentados por las empresas (y elaborados por sus consultoras). En tales casos (Tambogrande, Tía María, Conga, etc.), los sectores empresariales y sus medios de comunicación afines siempre descalificaron la rigurosidad de estos estudios. Pero nunca se ha puesto en cuestionamiento la idoneidad de las consultoras que contratan las empresas mineras. De hecho, la consultora Geoservice Ingeniería S.A.C., que fue contratada por Southern para elaborar el EIA de Tía María, se encuentra sancionada por el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) por haber presentado documentación falsa para acceder a una buena pro de un contrato de servicios (3).

4) Intermediación del Estado en las negociaciones entre la empresa minera y las comunidades: la orientación de la política económica del país que se instauró a inicios de los noventa, y que en esencia rige hasta la actualidad, sentó la idea de que el mercado y los acuerdos entre privados tienen resultados más eficientes que la intervención estatal. Por tanto, la nueva política minera creada a partir de este enfoque relegó el papel del Estado en esta actividad económica, tanto en la producción como en la regulación de las relaciones con las poblaciones aledañas. Así, son los arreglos privados los que han venido definiendo el desarrollo de los proyectos mineros. Cada empresa ha ido definiendo las reglas de juego en sus ámbitos de influencia, sin ningún tipo de intervención estatal en las relaciones creadas con la población. Pero es un problema muy común que los contenidos de los acuerdos entre la empresa y las comunidades sean muy abiertos o ambiguos en los compromisos asumidos por el primero; por ejemplo, con cláusulas tales como “priorizar la contratación de mano de obra local”. Sin contar con el Estado como actor intermediario –salvo cuando ya estalla el conflicto y se altera el orden público–, la interpretación de estos acuerdos entre las partes es lo que usualmente lleva a situaciones de enfrentamiento. En un contexto de evidente desventaja para que las comunidades puedan negociar en igualdad de condiciones con la empresa, es que personajes con intereses económicos particulares o agendas políticas radicales podrían calar.

Sin contar con el Estado como actor intermediario –salvo cuando ya estalla el conflicto y se altera el orden público–, la interpretación de estos acuerdos entre las partes es lo que usualmente lleva a situaciones de enfrentamiento.

Otra práctica muy común de las empresas mineras consiste en impulsar negociaciones bilaterales y reservadas con cada una de las comunidades de su zona de influencia, como medio para obtener acceso a los terrenos comunales. Si no puede convencer a toda la comunidad, coopta a algunos comuneros influyentes para que convenzan al resto, ofreciéndoles ventajas económicas. Es una práctica de muchas empresas el fomentar el divisionismo entre las comunidades y entre los mismos miembros de una comunidad (divide y vencerás). Los problemas se traslucen en el desmembramiento social, la pérdida de su identidad cultural, alienación, y en muchos casos también problemas de depresión y alcoholismo.

Como se ha podido comprobar, las normas mineras tienen una serie de aspectos críticos que generan condiciones de gobernabilidad poco favorables para la ejecución de los proyectos mineros. Muchos de los problemas descritos podrían evitarse o atenuarse si el Estado tuviera un rol menos pasivo en la gobernanza de estas actividades, y si existieran mecanismos legales más eficaces y rigurosos para proteger de mejor manera los derechos de las comunidades impactadas. Existen suficientes argumentos para impulsar cambios en el marco normativo minero, más allá del necesario cambio de actitud de muchas empresas mineras que siempre manifiestan la intención de sacar ventaja de las debilidades y vacíos del sistema.

Notas:

(1) Fuente en: https://gestion.pe/economia/mensaje-nacion-gobierno-alista-nueva-ley-mineria-conflicto-tia-maria-nndc-274442-noticia/

(2) “Por qué fracasó Tía María”, publicado en Hildebrandt en sus Trece (Nº 456, del 23 de agosto de 2019.

(3) Fuente en: https://convoca.pe/agenda-propia/tia-maria-empresa-que-hizo-estudio-de-impacto-ambiental-esta-impedida-de-contratar.

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