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PIAVCI: La consulta imposible o la desnaturalización de la consulta previa

¿Es posible consultar a los PIAVCI?, ¿qué persigue en verdad la RM 365-2017-MC?, ¿puede invocarse una consulta previa en este caso? Aquí un análisis de dicha resolución.

Servindi, 23 de octubre, 2017.- A propósito de la Resolución Ministerial N° 365-2017-MC, que establece la obligación de realizar consulta previa de la categorización de las Reservas Indígenas en favor de los pueblos indígenas en situación de aislamiento voluntario y contacto inicial (PIAVCI). ¿Es posible consultar a los PIAVCI?, ¿puede alguien decidir por ellos o quién sería este decisor? ¿Es esta una disposición que pretende disfrazarse de consulta previa? 

¿Este mandato apunta verdaderamente a la protección de los PIAVCI y al respeto de su voluntad de libre autodeterminación? ¿Acaso el aislamiento voluntario de los PIAVCI no expresa de por sí, un rechazo a toda actividad extractiva y a todo proyecto de infraestructura pública en sus territorios?

A continuación algunos alcances sobre las dudas surgidas a partir de esta resolución.

Consulta de PIAVCI: La consulta imposible o la desnaturalización de la consulta previa

(*) Por Maritza Quispe Mamani y Juan Carlos Ruiz Molleda

El Gobierno acaba de publicar la Resolución Ministerial N° 365-2017-MC, mediante la cual establece la obligación de realizar consulta previa de la categorización de las Reservas Indígenas en favor de los pueblos indígenas en situación de aislamiento voluntario y contacto inicial (PIAVCI).

No se trata de la única medida que pretende ser consultada, pues también se pretende consultar el Plan nacional de protección de los PIAVCI.

Ante este tipo de iniciativas, varias son las preguntas que se pueden hacer: ¿Se puede consultar a los PIAVCI? ¿En caso que no se pueda realizar consulta previa a los PIAVCI, a quiénes se pretende consultar? ¿Es constitucional la consulta previa de los PIAVCI? ¿La consulta de la categorización de las reservas demora el proceso de creación de las reservas? Sobre el particular queremos manifestar lo siguiente:

1. La consulta previa a los PIAVCI no es posible pues pone en peligro su subsistencia, debido a su extremada vulnerabilidad ambiental, inmunológica y social. Sobre eso se han manifestado la CIDH y diferentes especialistas.

La pregunta inevitable es, ¿a quiénes se pretende consultar entonces? El derecho a la consulta previa, regulado en la Ley N° 29785 y su Reglamento, no son aplicables a los PIAVCI, porque presupone una situación de relacionamiento mantenido entre el pueblo indígena y la sociedad nacional. 

En efecto, dado que la consulta previa es un proceso que involucra un diálogo sostenido entre los pueblos indígenas y el Estado, y que cualquier situación de contacto no deseado puede poner en grave riesgo la vida y salud de estos pueblos, no puede aplicarse la consulta previa para el caso de los PIAVCI.

2. Si el derecho a la consulta previa es el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados de cualquier decisión del Estado que afecte sus derechos colectivos, es evidente que una decisión que es consultada a otras personas que no son los pueblos indígenas afectados, no es consulta previa, como pretende hacernos creer el Ministerio de Cultura con la consulta de la categorización de las reservas indígenas que la Resolución Ministerial N° 365-2017-MC pretende. Eso no es consulta previa.

Tampoco lo es la pretendida consulta del plan nacional de protección de los PIAVCI, pues no se consultará a los pueblos indígenas afectados, sino a expertos y a organizaciones indígenas nacionales diferentes. En nuestra opinión, se está vaciando de contenido la consulta previa pues se afecta el contenido esencial de este derecho, desnaturalizándolo.

3. Hay que ser muy firme en este tema. No puede realizarse ningún tipo de actividad extractiva o de infraestructura estatal, y menos patrocinada por el Estado, que ponga en peligro la supervivencia de PIAVCI en sus territorios, por más necesidad pública o interés público que se invoque.

Si bien el derecho al territorio de los pueblos indígenas no es absoluto como lo ha señalado la Corte IDH, pudiendo limitarse este, esta restricción tiene un límite, la supervivencia de los PIAVCI.

En tal sentido, está prohibida cualquier tipo de actividad extractiva o de infraestructura del Estado que ponga en peligro la subsistencia de los pueblos indígenas, y en tal sentido, no puede haber ningún tipo de actividad extractiva en territorio donde hay PIAVCI.

4. La consulta a organizaciones indígenas en representación de los PIAVCI es riesgosa, pues nunca se puede descartar la posibilidad que haya organizaciones indígenas cuya voluntad no sea la defensa de los PIAVCI sino otros intereses, pudiendo terminar imponiéndose la voluntad de estas organizaciones indígenas sobre la voluntad de los PIAVCI.

En todo caso, la actuación de las organizaciones indígenas solo será válida en la medida en que asegure el respeto de la voluntad de los PIAVCI. Cualquier actuación que no sea la defensa de la supervivencia de los PIAVCI será peligrosa.

5. Otra interpretación alternativa que llega a la misma conclusión, precisa que la voluntad de los PIAVCI se manifiesta en su aislamiento voluntario, el cual debe ser interpretado a la luz del principio de auto determinación. En tal sentido, el aislamiento expresa un rechazo de cualquier proyecto extractivo o de infraestructura pública en su rechazo. Y cuando los proyectos ponen en peligro la subsistencia de los pueblos indígenas, además de la consulta debe obtenerse el consentimiento.

Efectivamente, la Corte IDH ha señalado que “cuando se trate de planes de desarrollo o de inversión a gran escala que tendrían un mayor impacto dentro del territorio de pueblo indígena, el Estado tiene la obligación, no sólo de consultar, sino también debe obtener el consentimiento libre, informado y previo de estos, según sus costumbres y tradiciones” [1].

En ese sentido, la especial situación jurídica de los PIAVCI, es decir el aislamiento voluntario, denota una denegación a priori de consentimiento, a menos que estos pueblos por su propia voluntad decidan entrar en contacto con el resto de la sociedad para manifestar su voluntad. En tal sentido, toda actividad extractiva y todo proyecto de infraestructura pública en territorio de los PIAVCI deben ser rechazados y prohibidos.

¿Nuevos requisito para crear reservas territoriales en protección de los PIAVCI?

6. ¿Entonces qué está detrás de la consulta previa de la categorización de las reservas indígenas? El Decreto Ley N° 22175, Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva, establece en su segunda disposición transitoria que, para la demarcación del territorio de las Comunidades Nativas, cuando se encuentren en situación de aislamiento y contacto inicial y esporádico con el resto de la población nacional, se determinará un área territorial provisional de acuerdo con sus modos tradicionales de aprovechamiento de los recursos naturales. Asimismo el literal f) del artículo 4 de la Ley N° 28736, Ley para la protección de pueblos indígenas u originarios en situación de asilamiento y contacto inicial, señala que el Estado peruano garantiza los derechos de los pueblos indígenas en situación de aislamiento o en situación de contacto inicial, asumiendo la obligación de establecer Reservas Indígenas, las que se determinarán sobre la base de las áreas que ocupan y a las que hayan tenido acceso tradicional. El literal b) del artículo 3 de la misma ley por su parte, indica que las reservas indígenas adquieren tal categoría por Decreto Supremo sustentado en un estudio adicional realizado por la Comisión Multisectorial, el mismo que debe contener un análisis ambiental, jurídico y antropológico.

En ningún lado se dice que deba consultarse la categorización de las reservas como pretende el Ministerio de Cultura. Más allá de la intención de sus autores, objetivamente estamos ante un nuevo requisito, que en los hechos posterga y demora la creación de las Reservas indígenas. El gobierno no ha encontrado una mejor manera de eludir de su responsabilidad de proteger efectiva e inmediatamente a los PIAVCI, que proponer la consulta previa de la categorización. Y para ello, pretende imponer la consulta a terceros.

Nadie se opone a que la categorización de las reservas y la aprobación del plan nacional de protección a los PIAVCI sea discutido, y que se recojan aportes de las organizaciones indígenas y de la sociedad civil interesadas. Lo que cuestionamos es la utilización de la consulta previa para demorar la creación de reservas territoriales en protección de los PIAVCI, teniendo en cuenta que esta demora atenta directamente contra la integridad de los pueblos en aislamiento, al venir siendo objeto de invasiones territoriales, superposición de concesiones y zonificación que representan una amenaza para la vida y subsistencia de estos pueblos.

Finalmente, cuestionamos la desnaturalización de la consulta previa, pues se consulta a todos menos a los afectados, que son los PIAVCI en este caso. Cuando no se consulta a los pueblos indígenas afectados, no estamos ante una consulta previa, pues nada tiene que ver con la consulta previa a la que hace referencia el Convenio 169 de la OIT y los estándares internacionales de protección de los derechos de los pueblos indígenas.

(*) Maritza Quispe Mamani y Juan Carlos Ruiz Molleda son especialistas del Instituto de Defensa Legal (IDL). 

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[1] Corte IDH, Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam, Sentencia del 28 de noviembre de 2007, párr. 134.
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Yupaychani.
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