IDL respalda proyecto de ley que promueve cuota indígena en el Congreso

Bancadas de Nuevo Perú, Frente Amplio y César Villanueva presentaron Proyecto de Ley No 4542, que propone incorporar la cuota indígena en el Congreso, ante el evidente déficit de representación en relación con los pueblos indígenas. Plantean la modificación del artículo 21 de la Ley Orgánica de Elecciones. El texto propuesto es: “Los pueblos indígenas constituyen una circunscripción electoral especial y se les asigna 32 escaños, número proporcional a su representación en la población de cada región. Para ellos serán elegidos según sus usos y costumbres a través de las organizaciones representativas de los pueblos indígenas, respetándola alternancia por género y por pueblo originario”.

Por Juan Carlos Ruiz Molleda*

16 de julio, 2019.- Los pueblos indígenas están sub representados en el Congreso. Esto se advierte si se toma en cuenta que según información del Censo Nacional del año 2017, el 25.6% de los peruanos es indígena. Ante esta realidad, las bancadas de Nuevo Perú y Frente Amplio, y César Villanueva, presentaron el 9 de julio el Proyecto de Ley No 4542, que propone incorporar la cuota indígena en el Congreso, ante el evidente déficit de representación en relación con los pueblos indígenas. Dicha propuesta deberá ser enviada a la Comisión de Constitución.

El texto propone la modificación del artículo 21 de la Ley Orgánica de Elecciones, aprobada por Ley 26859. El texto que proponen: “Los pueblos indígenas constituyen una circunscripción electoral especial y se les asigna 32 escaños, número proporcional a su representación en la población de cada región. Para ellos serán elegidos según sus usos y costumbres a través de las organizaciones representativas de los pueblos indígenas, respetándola alternancia por género y por pueblo originario”.

La propuesta legislativa abunda en argumentos de conveniencia y oportunidad de la propusta. A continuación, algunos argumentos que fundamentan la constitucionalidad y la convencionalidad de esta propuesta legislativa.

1. Sobre la constitucionalidad de esta propuesta legislativa

a. La cuota indígena concreta el principio democrático. El artículo 45 de la Constitución señala que el poder viene del pueblo, el cual se expresa en las elecciones. Los teóricos del Estado Constitucional sostienen que todo el ordenamiento constitucional se apoya sobre dos principios. El principio de la dignidad humana, del cual se desprende todos los derechos fundamentales, y el principio democrático, el cual sustenta la estructura del Estado.

Para el TC, el principio democrático, “alude no sólo al reconocimiento de que toda competencia, atribución o facultad de los poderes constituidos emana del pueblo (principio político de soberanía popular) y de su voluntad plasmada en la Norma Fundamental del Estado (principio jurídico de supremacía constitucional), sino también a la necesidad de que dicho reconocimiento originario se proyecte como una realidad constante en la vida social del Estado, de manera tal que, a partir de la institucionalización de los cauces respectivos, cada persona, individual o colectivamente considerada, goce plenamente de la capacidad de participar de manera activa “en la vida política, económica, social y cultural de la Nación”, según reconoce y exige el artículo 2º, inciso 17, de la Constitución”. (STC No 00030-2005-AI, f.j. 22) (Resaltado nuestro)

Como lo ha sostenido el TC, “el principio democrático se materializa a través de la participación directa, individual o colectiva, de la persona como titular de una suma de derechos de dimensión tanto subjetiva como institucional (derecho de voto, referéndum, iniciativa legislativa, remoción, o revocación de autoridades, demanda de rendición de cuentas, expresión, reunión, etc.), así como en su participación asociada, a través de organizaciones orientadas a canalizar el pluralismo político. Tales organizaciones son los partidos y movimientos políticos, reconocidos en el artículo 35º de la Constitución”. (STC No 00030-2005-AI, f.j. 23). Añade finalmente el TC, que “el referido principio se materializa en la participación política indirecta de la ciudadanía; es decir, a través de sus representantes libremente elegidos. La democracia representativa es —como quedó dicho— el rasgo prevalente en nuestra Constitución”. (STC No 00030-2005-AI, f.j. 23) (Resaltado nuestro)

Queda claro que la cuota indígena, en la medida que busca optimizar la participación de los pueblos indígenas en las instancias del Estado, concreta el principio democrático.

b. La cuota indígena concreta el carácter representativo del Estado peruano. De conformidad con el artículo 2 del Reglamento del Congreso de la República, este es el titular de la representación nacional. Es decir, es el órgano que representa a todos los peruanos y peruanas.  Si bien existen otras autoridades que son elegidas y tiene representación, es el Congreso el que por excelencia representa a todos los peruanos.  No obstante, un sector importante de la población, compuesto por los pueblos indígenas, no están adecuadamente representados. Esta propuesta concreta el carácter representativo del Estado peruano, reconocido en el artículo 43 de la Constitución, y el mandato contenido en el artículo 93 de la Constitución, cuando establece que los congresistas representa a la Nación.

En definitiva, la cuota indígena optimiza y le da contenido al carácter representativo del Estado Peruano. En otras palabras, la cuta indígena le da sustancia a este principio.    

c. La cuota indígena encuentra sustento en el Estado social de Derecho.  El principio del Estado social tiene como objetivo, no solo una protección formal sino una protección material de los derechos, sobre la base del reconocimiento de las reales diferencias y brechas sociales, económicas y culturales que existen entre los peruanos. En efecto, según el TC, “La configuración del Estado social y democrático de derecho requiere de dos aspectos básicos: la existencia de condiciones materiales para alcanzar sus presupuestos, lo que exige una relación directa con las posibilidades reales y objetivas del Estado y con una participación activa de los ciudadanos en el quehacer estatal; y la identificación del Estado con los fines de su contenido social, de forma tal que pueda evaluar, con criterio prudente, tanto los contextos que justifiquen su accionar como su abstención, evitando tornarse en obstáculo para el desarrollo social”. (STC No 0008-2003-AI, f.j. 12)

En la medida en que la cuota indígena, busca asegurar  una participación material y efectiva, y no solo formal de los pueblos indígenas en el Congreso, esta propuesta concreta el Estado social. Y es que, como lo ha sostenido el TC, a propósito del Estado Social, “no hay posibilidad de materializar la libertad si su establecimiento y garantías formales no van acompañados de unas condiciones existenciales mínimas que hagan posible su ejercicio real (García Pelayo, Manuel. Las transformaciones del Estado contemporáneo. Madrid: Editorial Alianza. 1980, pág. 26), lo que supone la existencia de un conjunto de principios que instrumentalicen las instituciones políticas, fundamenten el sistema jurídico estadual y sustenten sus funciones”. (STC No 0008-2003-AI, f.j. 11)

En conclusión, la cuota indígena, al promover condiciones reales y oportunidades para que los pueblos indígenas participen de forma real, concreta y materializa el principio de Estado Social.

d. La cuota indígena materializa el pluralismo cultural. Nuestro país no es monocultural. Muy por el contrario, alberga a una cantidad de pueblos y culturas, los cuales son parte del Estado peruano. Es por ello que el artículo 2.19 de la Constitución precisa, que toda persona tiene un derecho fundamental a la identidad cultural. Es decir, tiene derecho a vivir según sus costumbres. Pero ahí no queda el mencionado artículo. La Constitución establece en la misma disposición constitucional dos obligaciones del Estado: reconocer y proteger este pluralismo cultural. Es decir, si un pueblo o una cultura desaparecen, el Estado falta a su obligación. En nuestra opinión, las reglas electorales actuales vacían de contenido e invisibilizan las diferencias culturales, pues no permiten una participación de los indígenas en tanto indígenas.

Ante esta realidad normativa, la cuota indígena muy por el contrario, materializa la obligación del Estado de reconocer y proteger este pluralismo cultural. En otras palabras, con la cuota indígena, el Estado cumple con su obligación de reconocer, proteger y sobre todo visibilizar el pluralismo cultural.

e. La cuota indígena concreta el principio que establece que las minorías también deben estar representadas. El Estado Constitucional no solo implica el gobierno de las mayorías, sino también de las minorías. A pesar que el artículo 14 del reglamento del Congreso precisa que los congresistas representan a la Nación, en la actualidad, la cuarta parte de la población no se siente representada por actual Congreso. El 25.6 % del total de peruanos siente que el Congreso de la República les da la espalda. Para el TC, “puesto que aun cuando la democracia exija un gobierno de las mayorías con pleno respeto de los derechos fundamentales de las minorías, tales minorías y, en concreto, las minorías partidarias, sólo pueden ser consideradas relevantes en la formación y manifestación de la voluntad general que permita la gobernabilidad y el consenso (artículo 35º de la Constitución) en la medida de que gocen de un mínimo de institucionalidad representativa, y la ausencia de ello queda evidenciado cuando no se tiene representación parlamentaria, o se tiene una representatividad ínfima a nivel nacional”. (STC No 00030-2005-AI, f.j. 70) (Resaltado nuestro)

Queda claro que la cuota indígena, busca visibilizar a una de esas minorías, cual es la de los pueblos indígenas. La cuota indígena busca institucionalizar la participación de un minoría en el Congreso de la República.

f. La cuota indígena concreta el derecho a ser elegido de los pueblos indígenas. El derecho a la participación política es de tal importancia, que ni siquiera se suspende en los estados de emergencia. Parte del contenido constitucional protegido de este derecho es el derecho a participar en los asuntos públicos, el derecho a elegir y el derecho de ser elegido. La actual legislación electoral, si bien formalmente permite que cualquier indígena sea elegido, en la realidad, al dar un tratamiento similar a todos, a pesar de las condiciones en que se encuentran los pueblos indígenas, excluye a los pueblos indígenas. En tal sentido, la actual legislación electoral, viola el artículo 31 de la Constitución, que reconoce que los peruanos “Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica”. Ante esta realidad, la cuota indígena propuesta, es una herramienta para concretar de manera material el derecho de los pueblos indígenas a ser elegidos en el Congreso, en un contexto de asimetría por falta de oportunidades materiales de los indígenas.

g. La cuota indígena busca concretar el principio de igualdad material y la obligación del Estado de proteger y promover sectores excluidos.  Los pueblos indígenas son un grupo históricamente con una extremada vulnerabilidad en sus derechos. Estos se encuentran en una situación de asimetría en relación con el resto de la comunidad nacional. En tal sentido, el desarrollo legislativo de la cuota indígena, permite al Estado cumplir con su obligación de discriminación positiva contenida en el artículo 2.2 de la Constitución, que establece que una forma de discriminación es el trato igualitario a personas que no se encuentran en la misma situación. De igual manera, la cuota indígena concreta el principio de la obligación del Estado del promover y favorecer los sectores excluidos, la cual se concreta en la adopción de medidas positivas especiales, mandato contenido en el artículo 59 de la Constitución. Se trata de una disposición constitucional que autoriza el establecimiento de verdaderas medidas de discriminación positiva.  Precisa el TC que dicha disposición de la Constitución, “establece un mandato, cual es, `brindar oportunidades de superación a aquellos sectores que sufren cualquier desigualdad, en tal sentido, promueve las pequeñas empresas en todas sus modalidades´. A juicio de este Tribunal, dicha cláusula no sólo determina un rol negativo para el legislador, de no interferir irrazonablemente en tales libertades económicas, sino que al mismo tiempo le otorga un margen de actuación a fin de garantizar condiciones materiales de igualdad”. (STC No 00034-2004-AI, f. j. 30 y 31). (Resaltado nuestro)

En ese mismo sentido, señala el TC que “el tránsito del Estado liberal al Estado social y democrático de derecho supone alejarse de una concepción de ley como fuente meramente abstracta, impersonal y generalizada, y aceptar la posibilidad de que ésta tenga alcances bastante más restringidos y concretos, procurando estrechar las distancias económicas, políticas y sociales entre los diferentes sectores poblacionales y logrando una igualdad no sólo formal sino también sustancial, lo cual se evidencia en el tránsito de la ley general a la ley especial. Muestra de ello es el artículo 59º de la Constitución que, en consonancia con el artículo 2º, inciso 2, que consagra el principio-derecho de igualdad”. (STC No 00020-2005-AI, f. j. 17). (Resaltado nuestro)

Finalmente, en otra oportunidad el TC estableció que “Debe reconocerse también una vinculación positiva del legislador con los derechos fundamentales, de forma tal que los poderes públicos sean capaces de revertir las condiciones de desigualdad o, lo que es lo mismo, reponer las condiciones de igualdad que pudieran estarse manifestando en la realidad social, a contracorriente de las aspiraciones constitucionales. Dicho juicio, desde luego, es aplicable también al ámbito económico, en el que, por mandato expreso de la Norma Fundamental, el Estado tiene la obligación de adoptar las medidas orientadas a brindar oportunidades de superación a los sectores que sufren cualquier desigualdad (artículo 59°)”. (STC No 00008-2003-AI, f. j. 4)

2. El problema de fondo: Necesidad de condiciones para el ejercicio del derecho de los pueblos indígenas a ser elegidos

La cuota indígena es una respuesta a la falta de oportunidades de los pueblos indígenas, para ejercer el derecho a la participación política, y más en concreto el derecho a ser elegido congresista, en un contexto marcado por profundas asimetrías y brechas entre los pueblos indígenas y el resto de la población nacional.

Los filósofos de la cultura llaman la atención sobre dos tipos de interculturalidad: una ingenua o -como Fidel Tubino la denomina- funcional a la situación actual de exclusión y de violación sistemática de sus derechos; y una interculturalidad crítica, consciente de las asimetrías de poder. Al respecto, señala Tubino(1): “Cuando el discurso sobre la interculturalidad sirve -directa o indirectamente- para invisibilizar las crecientes asimetrías sociales, los grandes desniveles culturales internos y todos aquellos problemas que se derivan de una estructura económica y social que excluye sistemáticamente a los sectores subalternizados de nuestras sociedades, entonces es posible decir que se está usando un concepto funcional de interculturalidad pues no cuestiona el sistema post-colonial vigente y facilita su reproducción”(2).

Y es que “[e]l concepto funcional (o neoliberal) de interculturalidad genera un discurso y una praxis legitimadora que se viabiliza a través de los Estados nacionales, las instituciones de la sociedad civil. Se trata de un discurso y una praxis de la interculturalidad que es funcional al Estado nacional y al sistema socio-económico vigente”(3).

El reconocimiento de estas asimetrías es muy importante a la hora de los procesos electorales, pues implica reconocer que no hay condiciones para llevarlas a cabo, y que tras ellos, no hay otra cosa que la falta de oportunidades de los pueblos indígenas, sobre la base de la necesidad y de la precariedad de las condiciones de vida de la mayoría de la población indígena. Es necesario tomar conciencia de esto para no engañarnos a la hora de hablar del derecho de los pueblos indígenas a elegir y ser elegidos. El punto de partida y la intencionalidad del interculturalismo crítico es radicalmente diferente de aquellos del interculturalismo funcional: “Mientras que el interculturalismo neoliberal busca promover el diálogo sin tocar las causas de la asimetría cultural, el interculturalismo crítico busca suprimirlas (…). Para hacer real el diálogo hay que empezar por visibilizar las causas del no-diálogo”(4). Este es un elemento para tomarse en serio el derecho de los pueblos indígenas a ser elegidos en el Congreso.

En tal sentido, señala Fornet-Betancourt que “[n]o hay (…) que empezar por el diálogo, sino con la pregunta por las condiciones del diálogo. O, dicho todavía con mayor exactitud, hay que exigir que el diálogo de las culturas sea de entrada diálogo sobre los factores económicos, políticos, militares, etc., que condicionan actualmente el intercambio franco entre las culturas de la humanidad. Esta exigencia es hoy imprescindible para no caer en la ideología de un diálogo descontextualizado que favorecería solo los intereses creados de la civilización dominante, al no tener en cuenta la asimetría de poder que reina hoy en el mundo”(5). Como anota Rodríguez Garavito, “los procedimientos y los tipos de participación que defienden dejan intocadas las relaciones de poder y reproducen una visión de la esfera pública como espacio de colaboración despolitizado entre actores genéricos”.(6).

Esta falta de simetría en la legislación electoral, se concreta en una legislación electoral que no toma en cuentas las brechas y las asimetrías en las que se encuentran los pueblos indígenas en relación con el resto de la comunidad nacional. En tal sentido, la cuota indígena constituye una de las condiciones materiales necesarias, para que los pueblos indígenas ejerzan el derecho a ser elegido en el Congreso.

3. A manera de conclusión

Desde IDL consideramos que se trata de una propuesta legislativa muy importante, que debe  ser objeto de debate y de discusión por los propios pueblos indígenas y por el Congreso. En nuestra opinión, esta propuesta, no solo tiene cobertura constitucional, sino que encuentra fundamento en la propia esencia del sistema democrático.

Notas.

(1) Tubino, F. (2004). Del interculturalismo funcional al interculturalismo crítico. En: M. Samaniego y C. Garbarini. Rostros y fronteras de la identidad. Temuco: Universidad Católica de Temuco, pp.143-156.

(2) Ibid., pp. 4 y 5.

(3) Ibid., p. 6.

(4) Ibidem.

(5) Ibidem.

(6) Rodríguez Garavito, C. (2011). Etnicidad.gov. Los derechos naturales, los pueblos indígenas y el derecho a la consulta previa en los campos sociales minados. Bogotá: Dejusticia, pp. 32 y 46.

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*Juan Carlos Ruiz Molleda es es abogado de la PUCP, con especialización en derecho constitucional y Coordinador del Área de Pueblos Indígenas del IDL.