Foto: Thomas Müller / SPDA
Una ley promovida y aprobada principalmente por un partido político propone construir carreteras en la frontera de una de las regiones más biodiversas de la Amazonía peruana, poniendo en riesgo la vida de pueblos indígenas en aislamiento y contacto inicial. Esta es la segunda entrega de una serie de reportajes denominada: “Los megaproyectos con mayor impacto en la Amazonía”, un trabajo de Servindi que recopila los grandes proyectos de infraestructura que amenazan la Amazonía del Perú.
Servindi, 11 de septiembre, 2020.- El mensaje fue claro aquel día: declarar de interés nacional la construcción de carreteras en zonas de frontera y el mantenimiento de trochas carrozables en el departamento de Ucayali.
Era el 22 de enero de 2018 y el texto, con carácter de ley (N° 30723), había sido promulgado por el Congreso de la República y aparecía publicado ese mismo día en el diario oficial El Peruano.
El problema, advertido por diversas instituciones públicas y organizaciones indígenas, era que esta ley ponía en peligro seis áreas naturales protegidas por el Estado, tres reservas indígenas y una reserva territorial para pueblos en situación de aislamiento y contacto inicial.
¿Cómo es que, pese a todo esto, el Congreso decidió promulgar la ley? Esta es la historia sobre cómo se aprobó esta ley, sin evaluarse antes los impactos negativos que generaría, para determinar si debía o no ser consultada con los pueblos indígenas.
El proyecto de ley
Todo empezó el 2017 con el Proyecto de Ley 1123, presentado por el congresista Glider Ushñahua, miembro de Fuerza Popular, el partido que inició el periodo parlamentario 2016-2021 con una mayoría abrumadora en el Congreso.
Setenta y tres de los 130 congresistas elegidos para ese periodo eran de esta agrupación política, lo cual equivalía al 56% de la representación parlamentaria. En otras palabras, podían hacer y deshacer lo que quisieran en el Congreso.
El proyecto de Ushñahua presentado ante la Comisión de Transporte y Comunicaciones en abril de 2017, proponía declarar de prioridad e interés nacional la construcción de carreteras en zonas de frontera y el mantenimiento de trochas carrozables en el departamento de Ucayali.
Dicha comisión, presidida por el también parlamentario fujimorista, Guillermo Bocángel e integrada en su mayoría por legisladores del mismo partido, aprobó por unanimidad el proyecto de ley el 23 de mayo.
Diez de los catorce votos favorables que recibió la iniciativa legislativa fueron de congresistas de Fuerza Popular. Los otros cuatro fueron de parlamentarios de Alianza Para el Progreso (1), Peruanos Por El Kambio (2) y Frente Amplio (1).
Así, el proyecto de ley fue elevado al Pleno del Congreso, donde debía ser aprobado y luego ratificado en una segunda votación. En efecto, la primera votación, en la que el proyecto fue aprobado, se dio el 9 de noviembre.
Diez de los catorce votos favorables que recibió la iniciativa legislativa fueron de congresistas de Fuerza Popular.
Ministerio de Cultura declaró como "no viable" la promulgación del Proyecto Ley 1123, por los impactos que podría generar la construcción de carreteras en territorios habitados por Pueblos Indígenas en Aislamiento y Contacto Inicial / Foto: Andina
Al día siguiente, la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep), advertía que este proyecto de ley ponía en grave riesgo la vida de Pueblos Indígenas en Aislamiento y Contacto Inicial (PIACI) que habitaban territorios en Ucayali, en la frontera con Brasil.
Además, la organización indígena cuestionó que el proyecto fuera aprobado sin ser debatido antes en la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología (CPAAAE), y sin que los sectores estatales involucrados hayan emitido una opinión al respecto, tal como lo establece la norma.
A partir de este hecho, el 4 de diciembre el Ministerio de Cultura (Mincul) le envió al presidente del Congreso, el fujimorista Luis Galarreta, una opinión legal sobre el proyecto de ley en cuestión, declarando como “no viable” su promulgación por los impactos negativos que podría generar la construcción de carreteras en territorios habitados por PIACI.
“Considerando los impactos negativos que la construcción de carreteras podría producir en zonas donde habitan pueblos indígenas en situación de aislamiento y contacto inicial y —dada la situación de alta vulnerabilidad de estos pueblos, sobre todo a nivel inmunológico, sociocultural y territorial— el Proyecto de Ley objeto de comentario no resulta viable”, indicaba el documento.
El Mincul, además, resaltó que era necesario que el proyecto sea analizado técnicamente por la CPAAAE y que, antes de emitir una segunda votación, se evalúe la situación de alta vulnerabilidad de los PIACI, los impactos negativos de la construcción de carreteras en territorios habitados por ellos, y el derecho a la consulta previa.
Por su parte, la Defensoría del Pueblo, a través de un oficio remitido días después, el 6 de diciembre, solicitó al Congreso de la República “excluir la aplicación de los alcances de la propuesta normativa sobre áreas naturales protegidas, reservas territoriales y reservas indígenas, así como de sus zonas de influencia”.
Similares posiciones manifestaron el Ministerio del Ambiente y el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Sernanp), alegando la afectación de los parques nacionales ubicados en Ucayali y la vulneración a la protección otorgada por el Estado a los PIACI.
Considerando los impactos negativos que la construcción de carreteras podría producir en zonas donde habitan pueblos indígenas en situación de aislamiento y contacto inicial [...] el Proyecto de Ley objeto de comentario no resulta viable, indicaba el documento [del Ministerio de Cultura].
No obstante, sin considerar ninguna de estas recomendaciones y obviando las observaciones, el 7 de diciembre de 2017, en segunda votación, el Congreso de la República terminó ratificando el proyecto de ley 1123 por mayoría, con 62 votos a favor, 14 en contra y 7 abstenciones.
En los días siguientes, el entonces presidente la República, Pedro Pablo Kucyznski, pudo observar la norma. Sin embargo, como esto no ocurrió, el 22 de enero de 2018, con la firma del presidente y el primer vicepresidente del Congreso, ambos de Fuerza Popular, el proyecto convertido en la Ley N° 30723, se publicó oficialmente.
Ley mortal
Las reacciones a la nueva ley no se hicieron esperar.
Ese mismo día, el 22 de enero, un reportaje publicado por el portal especializado en temas ambientales Mongabay Latam, recogió la preocupación de la líderesa indígena Ruth Buendía; de la directora en Perú de la Agencia de Investigación Ambiental de Estados Unidos, Julia Urrunaga; y de la adjunta para el Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas de la Defensoría del Pueblo, Alicia Abanto.
Buendía y Urrunaga señalaron que la promulgación de esta ley se había dado pese a la oposición de los pueblos indígenas; mientras que Abanto, recordó que la Constitución del Perú establece la protección de las Áreas Naturales Protegidas, de la biodiversidad y de los pueblos indígenas.
“En esa línea, la Defensoría del Pueblo recordará a las autoridades nacionales y regionales que esta ley no puede implementarse vulnerando o violando las leyes vigentes sobre ANP (áreas naturales protegidas) y pueblos indígenas. Si bien ha sido publicada, no puede ser implementada vulnerando la constitución”, acotó Abanto.
En efecto, según los expertos consultados por ese medio, la construcción de carreteras en la frontera de Ucayali no solo ponía en riesgo a las reservas indígenas situadas en esta región (Murunahua, Mascho Piro e Isconahua) y a una reserva territorial para PIACI (Kugapakori Nahua Nanti); sino también a seis Áreas Naturales Protegidas (ANP).
Estas ANP son los Parques Nacionales Alto Purús, Cordillera Azul, Sierra del Divisor; las Reservas Comunales Purús y El Sira; y el Área de Conservación Regional Imiria.
Uno de los proyectos que se concretaría con esta ley es la construcción de la carretera Puerto Esperanza-Iñapari / Fuente: MAAP
A todo esto, se sumó el hecho de que, una de las principales propuestas que se ejecutaría bajo esta ley —la carretera Puerto Esperanza-Iñapari de 277 kilómetros— ponía en riesgo alrededor de 275,000 hectáreas de bosque primario, según un informe del Proyecto de Monitoreo de la Amazonía Andina, publicado a inicios de enero de ese año.
En esa línea, la Defensoría del Pueblo recordará a las autoridades nacionales y regionales que esta ley no puede implementarse vulnerando o violando las leyes vigentes sobre ANP (áreas naturales protegidas) y pueblos indígenas.
Entonces, ¿a quién beneficiaba realmente la Ley N° 30723? Para las organizaciones indígenas, estaba claro: esta ley facilitaría la proliferación de actividades ilícitas, como la tala ilegal y el narcotráfico, vinculadas a la generación de violencia, incluyendo matanzas, persecuciones, capturas, contagios de enfermedades y contactos forzados de indígenas en aislamiento y contacto inicial.
La promulgación de esta polémica ley también alertó a organismos internacionales como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y las Naciones Unidas (ONU), quienes, a través de sus relatoras, expresaron su preocupación en línea con lo mencionado por las organizaciones indígenas.
Desde el Congreso, los grupos parlamentarios Nuevo Perú y Frente Amplio, a través de un dictamen recaído en los proyectos de ley N° 2354 y N°2360, propusieron la derogación de la Ley N° 30723 debido a que, entre otros aspectos, esta no había sido consultada antes con los pueblos indígenas al ser ellos los posibles afectados.
Sin embargo, este dictamen fue rechazado y archivado el 10 de abril de 2018 en la Comisión de Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología (CPAAAE), con los votos de seis parlamentarios de Fuerza Popular y de Pedro Olaechea, congresista entonces de Peruanos por el Kambio.
Uno de los votos a favor del archivamiento de los proyectos fue de Carlos Tubino, quien durante el debate afirmó que, a lo largo del proceso de aprobación de la Ley N° 30723, esta no tenía que someterse a la Ley de Consulta Previa, debido a que se trataba de una ley “declarativa”.
“La Ley de Consulta Previa, no es para leyes declarativas, señor presidente, esta es una ley, que no es una de acción, ni va a afectar a nadie, simplemente es una motivación, eso es una ley declarativa”, sostuvo Tubino en la sesión.
Ante este escenario, en julio de ese año, la Federación Nativa del Río Madre de Dios y Afluentes (Fenamad), recurrió a la Secretaría para las Solicitudes sobre Asuntos de Cumplimiento Ambiental para denunciar que el Estado peruano habría dejado de aplicar efectivamente su legislación ambiental durante el proceso de elaboración, deliberación, aprobación y promulgación de la Ley N° 30723.
Solicitud de Fenamad presentada el 9 de julio de 2018 por la falta de aplicación efectiva de la legislación ambiental por parte del Estado peruano.
La Secretaría para las Solicitudes sobre Asuntos de Cumplimiento Ambiental es una entidad adscrita a la Organización de los Estados Americanos (OEA) que fue creada en junio del 2015 en el marco del Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Perú y Estados Unidos.
Esta entidad recibe y procesa las solicitudes que cualquier persona jurídica y ciudadano peruano o estadounidense presenta cuando considera que uno de estos dos países no ha aplicado su legislación ambiental a nivel nacional. Y solo si se hallan elementos justificables, recomienda la elaboración de un Expediente de Hechos, donde se recopila información obtenida y se investiga de manera exhaustiva los hechos que motivan la solicitud.
En su solicitud, la Fenamad alegaba que durante el proceso que culmina con la promulgación de la ley de carreteras, el Estado dejó de aplicar cuatro artículos de la Ley PIACI; la Ley de Consulta Previa, reconocida en el Convenio 169 de la OIT; el artículo 70 de la Ley General del Ambiente; el numeral 12 del artículo II del Título Preliminar de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre; y el numeral 3 del artículo 18.11 del Acuerdo de Promoción Comercial (APC) o TLC Perú – Estados Unidos.
Tras evaluar el cumplimiento de requisitos de la solicitud —tales como mostrar evidencia documentaria, identificar las leyes que el Estado Peruano estaría dejando de aplicar efectivamente, y haber comunicado con anterioridad los hechos al propio Estado— la secretaría admitió la solicitud el 28 de diciembre del 2018.
Incumplimiento de la legislación ambiental
Una vez admitida la solicitud de la Fenamad, la secretaría determinó en enero del 2019 que esta ameritaba una respuesta del Estado Peruano, por lo cual le solicitan su descargo.
En su respuesta enviada el 12 de marzo, el Estado alega que declarar de interés nacional la construcción de carreteras en una de las regiones más biodiversas de la Amazonía del país, sin incluir en el proceso de consulta a pueblos indígenas, no vulneraba la legislación ambiental.
Asimismo, indica que la solicitud no debió de ser admitida por la secretaría porque, aunque incluía pruebas documentales e identificaba las leyes que no se habrían aplicado efectivamente, “no fundamenta de qué forma se habría producido dicho incumplimiento”. Por lo tanto —añaden— no se debió requerir una respuesta al Gobierno peruano.
Días después, en declaraciones a la agencia France 24, el director ejecutivo de la Secretaría, Dino Delgado, señaló que, desde la Secretaría, consideraban que “la consulta previa es parte de la legislación ambiental, de acuerdo con la definición del Tratado de Libre Comercio. Sin embargo, en esta etapa, vamos a tener que evaluar lo que ha dicho el Estado peruano también”.
Estado peruano consideró en respuesta a la secretaría que construir carreteras en la frontera de Ucayali, donde habitan pueblos indígenas en aislamiento y contacto inicial, no vulneraba la legislación ambiental / Foto: Sernanp.
Precisamente, tras evaluar con mayor detenimiento esta respuesta, el 24 de mayo la secretaría concluyó que la solicitud de Fenamad, justificaba el desarrollo de un Expediente de Hechos sobre los cuatro artículos de la Ley PIACI, la Ley de Consulta Previa y el numeral 12 del artículo II de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre.
Es así que la secretaría eleva el pedido para la elaboración de este expediente al Consejo de Asuntos Ambientales (CAA), conformado por las autoridades de cuatro instituciones: el Ministerio del Ambiente y el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, en representación de Perú; y el Departamento de Estado y la Oficina de Representante de Comercio por los Estados Unidos.
Según su reglamento, para que se elabore un Expediente de Hechos, la secretaría debe recibir la instrucción de al menos uno de los miembros del CAA. Y esa instrucción llegó en junio de 2019. Las dos instituciones representantes de Estados Unidos en el consejo, ordenaron el desarrollo del expediente.
Expediente de Hechos
Después de más de un año de investigación, el Expediente de Hechos fue publicado por la Secretaría para las Solicitudes sobre Asuntos de Cumplimiento Ambiental el 8 de septiembre de 2020.
El documento de 94 páginas, señala en sus notas finales que, “de acuerdo a la legislación vigente, incluyendo a la Ley de Consulta Previa, al Estado le compete realizar procesos de consulta previa respecto a las medidas legislativas o administrativas que afecten los derechos colectivos de los pueblos indígenas”.
“Esta obligación —señala a continuación el expediente— no excluye al proceso legislativo a cargo del Congreso de la República”.
Este análisis contradice lo argumentado por congresistas de Fuerza Popular, quienes alegaban que, al tratarse de una “ley declarativa”, esta no debía ser sometida a consulta previa debido a que “no afectaría a nadie”.
Al respecto, la secretaría también apunta que, “de acuerdo a la legislación vigente, las leyes denominadas “declarativas” mantienen su vigencia y obligatoriedad y pueden producir efectos jurídicos inmediatos y concretos”.
Expediente de Hecho publicado por entidad adscrita a la OEA, señala que la Ley de Consulta Previa para pueblos indígenas, también aplica para los procesos legislativos a cargo del Congreso de la República.
El expediente va más allá y observa que, el proyecto de ley 1123 de Glider Ushñahua —que dio origen a la Ley N° 30723— no fue sometido por el Congreso “a una evaluación sobre su potencial afectación a los derechos colectivos de los pueblos indígenas u originarios para así determinar si era una medida legislativa que debía ser consultada”.
Esto, debido a que, a la fecha, “el Reglamento del Congreso no establece mecanismos para la implementación de la Ley de Consulta Previa durante el procedimiento legislativo”, indica el texto.
En sus notas finales el expediente también señala que, de acuerdo a la Ley N° 28736 (Ley PIACI), al Estado peruano le corresponde velar por la intangibilidad de las Reservas Indígenas y Reservas Territoriales, atendiendo la vulnerabilidad de los PIACI y su especial vinculación con los recursos que se encuentran en sus territorios.
El proyecto de ley 1123 de Glider Ushñahua —que dio origen a la Ley N° 30723— no fue sometido por el Congreso “a una evaluación sobre su potencial afectación a los derechos colectivos de los pueblos indígenas u originarios para así determinar si era una medida legislativa que debía ser consultada", según el expediente.
Y, en cumplimiento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre —añaden— el gobierno peruano debe asegurar que cualquier norma o actividad que pudiera afectar directa o indirectamente el patrimonio forestal y de fauna silvestre, concuerde con la legislación en la materia, “incluyendo el reconocimiento y respeto a los derechos de los pueblos indígenas conforme al Convenio 169 de la OIT”, se lee.
Con la publicación de este expediente —el primero que es elaborado por la secretaría desde que inició con sus funciones y que simboliza el éxito de una solicitud porque no todas llegan a esta última etapa— se da por concluido el proceso iniciado por Fenamad ante esta entidad.
“Lo que más quisiéramos es que este expediente contribuya a generar un cambio y que anime a las autoridades a discutir este tema”, dice a Servindi, Dino Delgado, director ejecutivo de la secretaría.
La derogación de esta ley, como hace dos años, continúa en manos de las autoridades peruanas. Solo que esta vez, argumentos sobran para cuestionar su existencia.
___
AÑADE UN COMENTARIO