Perú: Territorialidad y Autogobierno de los Pueblos Indígenas

El título del artículo puede incomodar al Estado. Pero tranquilo, creo que llegó el momento de sinceramiento mutuo.

Los pueblos y el derecho a la Libre Determinación

Por Gil Inoach Shawit*

30 de abril, 2010.- Uno de los motivos para la demora en aprobar la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas fue el cuidadoso análisis esgrimido por expertos en materia jurídica frente a los alcances de la “libre determinación” que suponían como una probable causa del desmembramiento de los Estados en caso de adoptarse la Declaración sin ningún parámetro.

Luego de dos décadas de discusión en el seno de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la Declaración fue aprobada un trece de septiembre de 2007, en un acontecimiento calificado de histórico y aplaudido por todos los indígenas del mundo, principalmente de los países independientes miembros de la ONU.

Los pueblos indígenas no cuestionaron el alcance jurídico de la libre determinación porque nunca reclamaron esos derechos para independizarse del país del que son parte, como suponían los funcionarios públicos; más bien, se alegraron porque el derecho declarado por fin abría una ventana a la posibilidad de ejercer el autogobierno en sus territorios.

Cuando hablamos de “pueblos” estamos aplicando un término reconocido como lo contextualiza el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT):

“La utilización del término «pueblos» en este Convenio no deberá interpretarse en el sentido de que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho término en el derecho internacional” (art. 1, inc 3).

El párrafo “b” del inciso 1 del art 1, señala que el Convenio se aplica:

“a los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conserven todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas”.

En este sentido no existe ninguna posibilidad de mal interpretación o aprovechamiento interesado de los términos establecidos en el Convenio 169 de la OIT, ni en la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

El problema está en el impedimento de la mayoría de los Estados que siendo signatarios de estos instrumentos internacionales se niegan a implementarlos. Habría que preguntar por qué y la respuesta probablemente la encontremos en el complejo legado que dejó la colonia.

El Estado y el territorio. El caso peruano

El Estado y el territorio que actualmente ocupa el Perú es el resultado de un proceso histórico que comienza en 1532, con la llamada conquista de América y termina con la independencia a partir de 1821. La independencia se dió, pero la estructura de la fundación de un nuevo estado heredó el viejo estilo del modelo colonial. Cuando hablamos del modelo colonial, nos referimos al tipo de estructura moldeada para someter y controlar a los pueblos.

El fin que perseguía la llamada conquista no estaba orientada a reconstituir a los pueblos autóctonos existentes para hacer de estos una fuente de riqueza para el desarrollo de los mismas y del antiguo Perú, sino, era implantarles medidas de sujeción para apoderarse de sus tierras y cuanta riqueza natural se encontrase para el provecho de la colonia.

La incorporación de los pueblos al estado independiente bajo el principio del uti pussidetis, se produjo por circunscripciones geopolíticas que la colonia controlaba antes, y ojo que estas circunscripciones no estaban comprendidas de acuerdo a las vinculaciones culturales de estos pueblos, sino, de acuerdo al resultado de las correrías y reducciones y al carácter económico que presentaba cada paisaje territorial según la visión e interés colonial.

Así tenemos - por ejemplo - al actual Departamento de la Libertad como primera gobernación colonial que dió su grito de libertad y decidir su adhesión al estado independiente en el marco de la libre determinación de los pueblos. Pero el alcance del espíritu de la libre determinación fue tomada por la aristocracia de aquel entonces como pretexto para afianzar el mestizaje sin tener en cuenta que los pueblos del Perú tenían distintos orígenes culturales y la libre determinación en realidad correspondía a la decisión de integración desde una perspectiva multicultural y no desde un concepto de ciudadanía postcolonial dividida en clases sociales y gobernaciones políticas.

La independencia no fue asumida en su totalidad por el naciente estado, ni concebida en su real dimensión por la población que continuaba sometida. A los pueblos que se les había arrebatado sus tierras nunca se les devolvió, ellos quedaron hasta el día de hoy como campesinos, un denominativo con que se conoce al labrador de tierra en occidente. En la costa y sierra la tierra se convirtió en un medio de producción agrarista impulsada como política de hacendados y terratenientes con la complicidad de un estado supuestamente libre e independiente.

De esta manera el pueblo o los pueblos que debían gozar su independencia continuaron siendo esclavos en su propia tierra. Esta forma de sometimiento sumada a la elevada dependencia que sufrieron los pueblos debido a los factores de coerción y represión social, cultural e espiritual a lo largo de la era republicana, motivaron el surgimiento de desigualdades sociales y descontento generalizado de la población. Situación que en los tiempos contemporáneos fue tomada como bandera de lucha por autonombrados luchadores sociales que se copiaron del modelo revolucionario Ruso y del socialismo Chino para una aventura guerrillera a nombre del campesino y el proletariado.

Los pueblos amazónicos y el territorio

En cambio, los que entendieron mejor el beneficio de la independencia desde una perspectiva autóctona son los pueblos indígenas amazónicos, cuya manifestación cultural no sólo es una expresión cotidiana de su nacionalidad, sino, principalmente tiene un fuerte arraigo en sus orígenes territoriales. Por más intentos de penetración y colonización a la amazonía desde los años 1500, fueron infructuosos los esfuerzos, tras fracasos casi contínuos, debido a la resistencia de los pueblos indígenas amazónicos. A pesar de los frecuentes intentos de invasión colonial y postcolonial el pueblo amazónico -principalmente el pueblo Jibaro y el Arawak- se mantuvo independiente, conservando sus asentamientos tradicionales hasta el siglo XIX, aunque el costo de protección de sus territorios quedó registrado como uno de los sucesos truculentos que escribe la historia americana.

Es verdad que los territorios que actualmente ocupan los indígenas amazónicos no son los mismos de hace 200 años atrás. Por ejemplo, en la selva central el territorio del pueblo Asháninka se ha visto fraccionado a consecuencia de la ocupación europea alentada por la decisión gubernamental que resolvió sanear sus cuentas externas a cambio de la explotación de tierras negras en el Perené y Chanchamayo con un impacto social y económico que trajo en lo sucesivo la economía del café y la creciente migración de la población andina. El proyecto de colonización, junto con las carreteras de penetración fueron factores claves que incrementaron de manera decisiva la ocupación de asentamientos ancestrales de parte de terceros hacia el sur, centro y oriente de la amazonía peruana.

En ese proceso son varios los pueblos indígenas amazónicos que se extinguieron por completo, algunos están en un proceso de desaparición, mientras contados pueblos luchan por preservar el último puñado que queda de sus territorios originarios. Para los indígenas amazónicos, el territorio es sinónimo de vida, cultura e idioma. La lucha por el territorio es contínua. El mundo ha sido testigo de una férrea resistencia desencadenada a nivel de la Amazonía peruana en defensa del territorio frente a los últimos decretos que fueron considerados por los indígenas y reconocidos juristas nacionales e internacionales como nocivos y atentatorios contra la integridad territorial de los pueblos indígenas.

El Estado y los Derechos de los Pueblos Indígenas

¿Qué está pasando entonces con los estados que ratificaron el Convenio 169 de la OIT y suscribieron la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los pueblos Indígenas?

El tema indígena en el debate político y constitucional sigue siendo siempre “cuestión  previa” de cada día, plagado de argumentos principistas basados en el purismo jurídico de cimiento colonial para impedir el ingreso a una era de integración verdadera. La era de integración verdadera que reclaman los pueblos indígenas es ser miembros constitutivos del estado con todo el bagaje cultural que los caracteriza como nacionalidades, con derecho de ejercer su desarrollo en su propio territorio.

Hasta el día de hoy el estado sigue firme en su política integradora de ciudadanos determinados en base a individuos, más no a culturas que es de donde nacen estos ciudadanos. El pensamiento del estado es por tanto el pensamiento de las personas y no de las culturas. Para las personas que piensan y actúan en política a nombre del estado, los pueblos indígenas son una sociedad rezagada de las oportunidades que ofrece el desarrollo moderno y sus demandas son propias de sociedades retrasadas. Bajo esta mirada, el territorio que reclaman los pueblos indígenas se responde con represión porque supuestamente estos reclamos atentan contra la integridad del estado.

Si se observa como persona o como individuo a las tierras que reclaman los indígenas se ven como muy extensas, pero si se observa con detenimiento que sus demandas son como culturas y nacionalidades, los espacios territoriales que reclaman son apenas lo mínimo para garantizar la sobrevivencia de sus identidades como colectivos humanos distintos al resto de la sociedad envolvente.

Para la sociedad envolvente es suficiente vivir en un terreno de 10 por 25 metros y si en el mejor de los casos fortuitos se consigue 5 hectáreas de tierra, el futuro les es promisorio con cara a la producción de donde la familia será la beneficiaria. En cambio para la visión indígena, ni la parcela ni el fundo es garantía de su continuidad como pueblos. La forma más segura de concebir su futuro es desarrollándose en todos los aspectos de la vida social, cultural, espiritual y socio económico en su propio espacio territorial legado ancestralmente. Pero este espacio territorial es negado, los estados se resisten a reconocer so pretexto de preservar el interés nacional a favor de las “grandes mayorías”.

Existe una manera de reconocer parte de estos espacios territoriales a través de los resguardos, como es en el caso colombiano; las circunscripciones, como es en el caso ecuatoriano; las tierras comunitarias de origen o TCO como es en el caso boliviano; TI como en el caso brasileño y Titulaciones de Comunidades como en el caso peruano. Pero todas estas formas no responden a la demanda territorial de los pueblos indígenas. ¿Por qué? Porque en vez de consolidar los territorios indígenas lo fraccionan en una figura que se reduce a comunidades o familias. Las comunidades o los asentamientos comunitarios tienen un espacio comunal de tierras, cuya extensión es solo para grupos de familia, pero no del total del colectivo como pueblo, como nacionalidad. La figura de pueblo respecto al reconocimiento de sus derechos territoriales no existe.

El estado moderno que nació con una visión perdida de la realidad cultural y social de la población se volvió manipulable por intereses de terceros y su estructura moldeada desde una visión colonialista sigue siendo el cauce perfecto de la exclusión y la discriminación.

Los países se rigen por sus leyes, pero estas leyes no responden a la realidad sociocultural de los pueblos, de manera que los problemas se traducen en descontentos sociales. Casi en todos los países que conforman la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y las que no conforman a este órgano supranacional, tienen aspectos registran conflictos entre el Estado y los pueblos indígenas. Por un lado, las autoridades que hablan y piensan a nombre del Estado siguen creyendo erróneamente que el nombre que lleva un país es la identidad de un pueblo y desde esta mirada se proyecta de manera imaginaria una nación homogénea; pero, no existe ninguna nación cien por cien integrada que se llame Perú, ni Colombia, ni Bolivia, ni Ecuador, ni Brasil. Todos estos nombres son títulos del país.

Un país constituido en Estado puede estar compuesto por muchas naciones. En el caso del Perú hay entre 45 a 51 pueblos indígenas amazónicos según el censo de 2007, sin contar al pueblo Quechua, Aymara, Huanca, Chanca de la parte andina, etc. Estas son las naciones originarias que componen al estado peruano; el Perú, es el título constitucional que lleva por nombre el país. Pero la perspectiva errónea de concepción histórica sigue excluyendo a los pueblos autóctonos, cuyas raíces reclaman su territorio de origen y el derecho que tienen estos pueblos de ejercer su propio desarrollo sin separarse ni desmembrarse del Estado del que son parte.

Tareas de los Estados

Entonces ¿qué hacer con el derecho que reclaman los pueblos indígenas de seguir siendo como tales y ejercer su desarrollo en sus propios territorios como pueblos con culturas diferentes?

Esta es la pregunta que se hace más de dos décadas y la respuesta la dieron los mismos Estados a través de la Declaración de la ONU, conforme lo dice el  Art. 3:

“Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural”.

Lo que deberían hacer los estados para honrar sus compromisos internacionales en materia de los derechos de los pueblos indígenas es dejar de ser un estado excluyente, en primer lugar.

En segundo lugar, declarar constitucionalmente que los pueblos indígenas u originarios son el fundamento constitutivo de los actuales estados (esto sin excluir a los no indígenas, ni cerrarse en lo indígena).

En tercer lugar, promover una política de ordenamiento territorial en las regiones de presencia indígena a fin de facilitarl que el espacio territorial que ocupan tradicionalmente cuente con prorrogativas jurisdiccionales y la población indígena que está adentro lo use de la mejor manera, en consonancia del art 4 de la Declaración, cuando dice que:

“Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho de libre determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales…”.

Esto no significa en absoluto que el estado se deshaga de su responsabilidad, significa que la responsabilidad del estado es mucho mayor. En este caso es el pueblo el que planifica de manera autónoma su desarrollo en su territorio y el estado debe tener la obligación constitucional de  facilitar el desarrollo que se proponen estos pueblos con partidas presupuestales destinadas sobre el particular.

Aunque algunos países como Ecuador, Colombia y Venezuela han avanzado en sus constituciones en materia de reconocimiento de los derechos indígenas, todos ellos encuentran dificultades en su implementación. Prefieren afianzar las leyes de las indias en su versión moderna de reconocimiento a través de Títulos comunitarios.

La autonomía indígena

La figura de autonomía que reclaman los pueblos indígenas no va en contra de los intereses del estado, más bien exigen al estado que el reconocimiento de su autonomía pase por el reconocimiento de sus territorios ancestrales y la respuesta represiva que dan los estados es por el miedo de chocarse con las propiedades privadas que existen dentro de estos territorios ancestrales, sobre todo, por el temor que tiene los estados de perder el poder sobre los recursos que se encuentran en los territorios indígenas.

Pero los estados no deben temer. Lo que tienen que hacer los estados es acercarse más para sentarse a dialogar sobre de qué manera estos recursos que existen deben ser aprovechados para beneficio mutuo a favor del país y de los demás pueblos del país. Para llegar a este nivel de reconocimiento de los derechos no hace falta ser mago. Solo es cuestión de ordenamiento legal y un poco de valentía frente a la presión del poder económico que jamás aceptará este tipo de reforma social por el simple hecho que su interés radica en lograr la titularidad de derechos de los recursos naturales o de las tierras que se encuentran en territorios indígenas.

En algunas partes de la Amazonía, los pueblos indígenas han empezado por su propia iniciativa a generar una serie de estrategias a través de la auto demarcación de sus territorios ancestrales. Tal vez iniciativas de este tipo contribuyan a que el estado se sensibilice. En la provincia de Datem del Marañón (caso peruano), por ejemplo, el Alcalde emitió una ordenanza municipal en la cual establece que dentro de la política de ordenamiento territorial de la provincia se respeten las autonomías territoriales de los pueblos indígenas tal y cómo estos pueblos definan y demarquen de acuerdo a su ocupación ancestral. Lo importante e interesante de esta iniciativa es que el municipio no solo respetará la decisión autónoma de estos pueblos respecto a sus territorios, sino, que la tomará como suya y la promoverá como una política local de integración. La ordenanza se rige a los principios que establece el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas.

En el caso boliviano podemos observar una iniciativa de parte del Estado de reconocer a los pueblos indígenas con derecho al desarrollo autónomo. Dentro de su Constitución reconoce la autonomía de los pueblos indígenas en los rangos paralelos a las autonomías regionales y municipales. Aunque en términos de interpretación jurisdiccional probablemente serán aclarados con alguna ley complementaria y seguramente será materia de un debate nacional en el futuro para su implementación, pero que este hecho constituye un antecedente de inclusión en Latinoamérica, lo es.

Para muchos Estados, el reconocimiento del derecho a la autonomía de los pueblos indígenas es a través de las figuras legales existentes, pero, como hemos dicho, estas figuras solo aterrizan en fracciones de familias a nivel de títulos comunitarios, imposibilitándose que el pueblo sea sujeto pleno de derecho. En el Perú, por ejemplo, los indígenas se reconocen en tierras de 3 mil o 50 mil hectáreas en la figura de comunidades nativas, así un pueblo indígena que tiene mayor número de habitantes se reduce en unas decenas de comunidades fraccionadas territorialmente, sin ninguna posibilidad de consolidación de sus territorios porque la figura constitucional existente lo que hace es crear islas, formando agujeros en medio de sus territorios ancestrales, pasibles de ser ocupadas por terceros, y, en efecto, es aquí donde ocurren las actuales invasiones.

A manera de conclusión

No existe un reconocimiento contínuo del dominio territorial de los pueblos indígenas, solo una pequeña porción le es concedida a las familias indígenas y mayores porciones territoriales de dominios ancestrales son otorgadas a terceros. Así ¿cómo va a ser posible implementar los instrumentos internacionales para una real medida de protección y desarrollo de los pueblos indígenas?

Tal vez la respuesta no la encontremos en la política que piensan las personas sobre el estado o los estados, a no ser que los pueblos indígenas tomen el poder del Estado; estas cosas pueden suceder, como ya lo hemos podido ver con el caso boliviano con el Gobierno de un líder Aymara.

Pero nada de lo que se haga desde el estado podrá ser sostenible en el tiempo, sino es por iniciativa y una construcción de abajo hacia arriba,y en manos de sus propios protagonistas. Mientras esto llegue a ocurrir, lo que si podemos estar claros, es que el proceso sigue su curso, tarde o temprano, sucederá la integración. Una verdadera integración de los pueblos en la medida que cambien las formas de percibir el alcance de las culturas de los pueblos como el fondo del problema social, cuando todos - sean indígenas o no- hayamos entendido que los problemas sociales tienen orígenes culturales. Los pueblos no pueden ni deben ser sometidos como en el tiempo del virreinato, los pueblos son actores históricos, sociales y políticos que necesitan ser escuchados.

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* Gil Inoach Shawit, es indígena del pueblo Awajun y se desempeñó como Presidente de la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) durante dos periodos consecutivos, de 1996 al 2002.

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La imagen superior pertenece al sitio web de El Ciudadano: http://www.elciudadano.cl/2009/02/11/bolivia-indigenas-declaran-la-primera-autonomia-en-su-territorio/