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Empieza el debate de la consulta previa legislativa

Por Javier La Rosa Calle*

14 de mayo, 2018.- En el ámbito de las organizaciones de los pueblos indígenas y en sectores especializados es sabido y difundido que desde hace buen tiempo el Congreso de la República ha venido incumpliendo el mandato establecido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en lo que concierne al deber de realizar la consulta previa cada vez que se prevea una medida legislativa que afecte a los pueblos involucrados (1),

También se reconoce que más allá de las dificultades y frustraciones que se han presentado en la implementación de la consulta previa sobre medidas administrativas que diversas instancias del Ejecutivo han realizado en estos últimos años, ello no exime que el Parlamento cumpla con este deber jurídico.

En respuesta a ello, desde la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología (CPAAAAE) del Congreso se ha elaborado un texto para ser sometido a debate en las siguientes sesiones, que se esperaría sea aprobado en esta instancias parlamentaria, de modo que pueda ser enviado al Pleno para su aprobación por la totalidad de congresistas.

Cabe señalar para conocimiento de los lectores que no ha sido fácil llegar a este momento. La mayoría fujimorista, con el apoyo varias veces de otros grupos parlamentarios, ha sido renuente respecto al cumplimiento de los derechos colectivos de los pueblos indígenas, por lo que alcanzar un consenso mínimo que permita incorporar la consulta previa en las diversas instancias del procedimiento legislativo, se presenta aún como un desafío por consolidar.

La propuesta de dictamen que propone la CPAAAAE, se basa en el proyecto de ley 005-2016 “Proyecto de resolución legislativa que propone modificar el Reglamento del Congreso de la República para incorporar el procedimiento de consulta previa a los pueblos indígenas u originarios sobre las medidas legislativas que les afecten” que se presentó en agosto del 2016 por la bancada del Frente Amplio, siendo autores los congresistas Marco Arana y Tania Pariona.

Debe recordarse que este proyecto, a su vez, recogía el consenso que pudo alcanzarse en el 2014 con las propias organizaciones nacionales de los pueblos indígenas, cuando en el periodo legislativo anterior se trabajó de manera conjunta una propuesta que es la que ahora se traduce en el pre dictamen. Dicho de otro modo, este documento recoge lo que las organizaciones indígenas aceptaron como lo mínimo necesario para empezar el procedimiento legislativo, de manera que se eche a andar las etapas de la consulta previa que en su momento tendría que efectuarse.

Confiemos entonces en esta propuesta pueda avanzar, recoja los mejores aportes y restituya en parte la omisión que el Legislativo ha generado con los pueblos indígenas en los últimos años.

La propuesta de dictamen plantea seis cambios en el Reglamento del Congreso. Por un lado, se determina que cuando una comisión parlamentaria dictamine un proyecto de ley que afecte los derechos de los pueblos indígenas, se solicitará opinión a sus organizaciones, dependiendo del alcance de la medida y el ámbito territorial (art. 70); se señala que no podrá ser exceptuada del procedimiento legislativo (exoneración de comisiones) cuando se pueda afectar los derechos de los pueblos indígenas (art.73); se establece que cada vez que se presente un proyecto de ley se deberá acompañar, cuando corresponda, un comentario sobre la posible afectación a los derechos colectivos de los pueblos indígenas (art.75); se propone que los proyectos de ley que puedan afectar a los pueblos indígenas sean derivados a  la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos como comisión principal para efectos de elaborar el dictamen (art.77); se establece el momento del procedimiento legislativo en el que se realizaría la consulta previa, después de la aprobación del dictamen, delegándose a la CPAAAAE la realización de este procedimiento, debiendo esta comisión diseñar el plan de consulta con las participación de las organizaciones representativas de los pueblos indígenas cuyos derechos podrían verse afectados (art.78).

Debe señalarse que en este último aspecto radica un cambio respecto al proyecto de ley 005-2016, ya que se propone que la consulta sea antes de la votación en el Pleno. Se argumentan tres razones: un aspecto de temporalidad, ya que el plazo de 120 días que puede tener un procedimiento de consulta no guardaría coherencia con los plazos que existen en el Reglamento del Congreso para aprobar las leyes entre la primera y segunda votación (7 días); un aspecto de legitimidad y practicidad, ya que el hecho que la CPAAAAE sea el grupo que lleve a cabo la consulta le permite tener una  mayor flexibilidad y especialidad para dialogar con los pueblos consultados; finalmente, si hubiese algún cambio en el dictamen consultado que proponen los pueblos, sería más fácil hacerlo al interior de la Comisión que en el Pleno ante 130 congresistas.

Confiemos entonces en esta propuesta pueda avanzar, recoja los mejores aportes y restituya en parte la omisión que el Legislativo ha generado con los pueblos indígenas en los últimos años.

Nota:

(1) En el Perú existe el deber de consultar a los pueblos indígenas desde 1995. Sin embargo, recién en el 2012 se aprobó la Ley 29785 (Ley de Consulta Previa) para ser aplicada por todas las entidades estatales, sin embargo, el Congreso de la República se mantuvo al margen de esta regla por la falta de adecuación de su reglamento.

Acceda al pre dictamen con un clic en el siguiente enlace:

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* Javier La Rosa Calle es profesor asociado del Departamento Académico de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y asesor parlamentario.

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