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Corte ordena al Estado no interferir en la autonomía de las comunidades

Foto: Ministerio del Ambiente.

Servindi, 7 de junio, 2019.- La Corte Suprema declaró inconstitucional la ley que proponía a la Junta Directiva de una comunidad campesina como el encargado de aprobar una concesión de beneficio minero en terreno superficial.

Se trata del Decreto Supremo N° 001-2015-EM, específicamente el artículo 3.1.1. c.iii, conforme lo indica la resolución de la Tercera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria. 

El cuestionamiento fue por interferir en la autonomía de las comunidades campesinas, pues la Asamblea General es el único órgano comunitario que cuenta con la autoridad sobre las tierras que pertenecen a la comunidad campesina. 

Pese al triunfo contra una norma que favorecía a las empresas mineras, el abogado del Instituto de Defensa Legal (IDL), Juan Carlos Ruiz Molleda, sostiene que la Corte Suprema pudo emitir una sentencia emblemática en materia de la defensa del territorio originario. 

De acuerdo a Ruiz Molleda, el pronunciamiento omitió la violación de la consulta previa en esta norma y la afectación a la autodeterminación territorial de las comunidades campesinas. 

A continuación, el artículo completo de Juan Carlos Ruiz Molleda sobre el caso: 

¿Autonomía o autodeterminación territorial? Corte Suprema ordena al Estado no interferir en la autonomía de las comunidades campesinas
 

Juan Carlos Ruiz Molleda

La Corte Suprema le acaba de dar la razón a los pueblos indígenas del Perú: acaba de declarar que el Gobierno no puede interferir en la autonomía de las comunidades campesinas cuando éstas disponen de su territorio. En efecto, ha declarado inconstitucional la norma que pretendía que sea la Junta Directiva y no la Asamblea Comunal, la que autorice la realización de actividades extractivas en su territorio. Esta norma claramente estaba dirigida a debilitar a las comunidades campesinas y a favorecer a las empresas mineras.

  1. La Corte Suprema ha declarado inconstitucional la norma que consagraba la intromisión del Gobierno y de las mineras en la autonomía de las comunidades campesinas.

Se trata de la resolución de la Tercera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema, expedida en el marco del proceso de acción popular presentado en el año 2016 por la Confederación Nacional Agraria (CNA), la Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP) y la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDDHH), con el patrocinio legal de los abogados del Grupo de Trabajo de pueblos indígenas de la CNDDHH, contra el artículo 3.1.c.iii del Decreto Supremo No 001-2015-EM, en el extremo que señala que en el procedimiento de concesión de beneficio, en los casos en que se trate de terrenos superficiales que son propiedad de comunidades campesinas, el solicitante deberá presentar una copia legal del acta de la junta directiva de la comunidad en la que se otorgue la autorización del uso del terreno superficial y la designación de los representantes comunales.

A continuación, la captura de la pantalla de la parte resolutiva de la sentencia:

Link al Decreto Supremo No 001-2015-EM:

Link a la sentencia de segunda instancia de la Corte Suprema

Link a la sentencia de 1ra instancia de la Corte Superior:

Como es posible advertir, la norma reglamentaria pretendía que las juntas directivas de las comunidades campesinas fueran las que otorguen la autorización para el uso de los terrenos superficiales de las comunidades, quitando arbitrariamente esta responsabilidad de las facultades otorgadas a las asambleas comunales. Por lo tanto, se ha declarado nula una norma que es parte del paquetazo normativo contra los pueblos indígenas, que consagraba la intromisión del Gobierno y de las mineras en la autonomía de las comunidades campesinas.

Esta disposición era arbitraria e inconstitucional, no solo porque no fue consultada – se intentaba modificar a través de un decreto supremo unas normas con rango de ley que establecen que esa decisión le corresponde a la Asamblea Comunal -, sino porque constituye una manifiesta y clara intromisión del Gobierno en la autonomía y el autogobierno de las comunidades campesinas, reconocidos en normas constitucionales. La defensa legal estuvo a cargo de diversas organizaciones del movimiento de derechos humanos nucleado en torno a la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, que ha actuado de forma articulada y en torno a un esfuerzo colectivo. Destacaron el Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible (IDLADS), que hizo la demanda, la Fundación Ecuménica para el Desarrollo y la Paz (FEDEPAZ), el Instituto del Bien Común (IBC), CooperAcción, la Comisión de Derechos Humanos (COMISEDH) la Red Muqui, el Instituto de Deefensa Legal (IDL), Derecho Ambiente y Recursos Naturales (DAR), EarthRights International y el Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica (CAAAP).

Hay que recordar que, en segunda instancia, si bien formalmente la resolución es infundada, materialmente es fundada, pues nos dio la razón: a través de una sentencia interpretativa, esta sala ordena que se interprete la norma en el sentido que propusimos en la demanda. Es decir, sostuvo  que se necesita la participación de la asamblea general para que haya actividad extractiva en el territorio de la comunidad campesina.

  1. Nuestras críticas a la sentencia de la Corte Suprema

1. Omite pronunciarse sobre la consulta previa:

Cuestionamos la sentencia recién expedida de la Corte Superior y de la Corte Suprema cuando desestima la violación de la consulta previa de esta norma, a pesar de que la misma no fue consultada. Como recordamos, la Sala de la Corte Superior dijo que esta norma no debe ser consultada porque no modifica el contenido esencial de la ley de comunidades campesinas y de la ley de deslinde (Ley 24656) y titulación (Ley 26505).

Discrepamos de esta tesis. Desde el momento en que afecta un bien preciado como lo es el territorio ancestral para los pueblos indígenas, toda regulación legal sobre éste debe ser consulta. Esta es una de las razones por las cuales el colectivo de organizaciones que asumió la defensa legal decidió apelar la resolución. No obstante, la Corte Suprema omite pronunciarse explícitamente sobre este extremo de la demanda.

2. Más que autonomía, lo que se afecta es la autodeterminación territorial de las comunidades campesinas[1]:

En nuestra opinión lo que en realidad violaba la norma declarada inconstitucional en esta acción popular es el derecho a la libre determinación por constituir una intromisión en las comunidades campesinas y, más en concreto, la proyección de este derecho sobre el territorio ancestral (“autodeterminación territorial”). En tal sentido, la autonomía es una concreción y una manifestación del principio de autodeterminación de los pueblos indígenas, como lo es la facultad de autogobierno reconocida en el artículo 4 de la Declaración de las Naciones Unidas de los Derechos de los Pueblos Indígenas, y la facultad de administración de justicia en su territorio, reconocida en el artículo 149 de la Constitución Política.

Consideramos que el territorio es un “lugar” especial de proyección de la libre autodeterminación de los pueblos indígenas. Siguiendo a Pedro García Hierro, definitivamente el territorio es un “lugar”[2] donde se proyecta y se concreta de una manera especialmente privilegiada el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas, toda vez que el territorio constituye la base y la condición de la propia existencia de los pueblos indígenas.

La razón de ello tiene que ver con que el acceso al territorio constituye una condición de subsistencia de los pueblos indígenas. No podemos olvidar que la obligación de proteger la importancia que la tierra tiene para los pueblos indígenas es una obligación que se desprende literalmente del artículo 13.1 del Convenio 169 de la OIT, cuando señala que “los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos”.

Como dice el TC en relación con los pueblos indígenas, “se debe disponer una tutela adecuada a su contexto y necesidades”[3]. En otra oportunidad ha precisado que “debe tomarse en cuenta que las tensiones y distancia entre la normativa y la realidad son parte de la dinámica social y del fenómeno jurídico. Es pues deber del Estado, en su función implementadora del ordenamiento jurídico, resolver estas tensiones e integrar la normativa en la realidad, a fin de que las consecuencias deseadas por las leyes y reglamentos tengan un impacto efectivo en la vida de los ciudadanos”[4].

En tal sentido, la proyección de la libre determinación de los pueblos indígenas en sus territorios  se expresa en el derecho que tienen de  controlarlos. El artículo 8.2 del Convenio 169 de la OIT reconoce el derecho de los pueblos indígenas a conservar sus costumbres e instituciones propias, cuando no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos.

Esto, como advierte Pedro García Hierro, “incluye el derecho a contar con instituciones jurídicas propias para definir la atribución de derechos internos y a que se respeten las costumbres, tradiciones y sistemas de tenencia, así como las estructuras en que se plasma la territorialidad de cada uno de los pueblos indígenas, como consecuencia del derecho fundamental a mantener y fortalecer su propia relación con las tierras, territorios, aguas, costas y otros recursos que tradicionalmente han ocupado o utilizado”[5].

Pedro García Hierro también precisa que el reconocimiento del derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas, sumado a la importancia del territorio de los pueblo indígenas, “ofrece a los pueblos indígenas toda una serie de posibilidades de autodefinición de la territorialidad (el cuánto, el cómo y el porqué del territorio) y de la titularidad (quién es el titular o titulares del derecho territorial y cómo se van a distribuir los derechos y usos entre los grandes colectivos, las comunidades y las familias), tareas que hasta ahora habían venido asumiendo los Estados reflejando pocas veces, en los territorios reconocidos, el tipo particular de relación de cada pueblo indígena con su territorio”[6]. En otras palabras, esta suerte de libre determinación territorial se expresa, por ejemplo, en el derecho de éstos a definir su territorio y las condiciones en las que desean gobernarlo, administrarlo, aprovecharlo y protegerlo[7].

Esto es precisamente lo que desconoce la norma del Gobierno, que prescinde de la autonomía de las comunidades campesinas. Según esta norma, sería la Junta y no la Asamblea la que definiría el uso del territorio.

Esta libre determinación territorial, “explica el por qué ningún pueblo o nación puede disponer de los recursos de otro sin su consentimiento; explica el porqué cada pueblo es libre respecto a los demás; explica el porqué en su territorio cada pueblo dispone libremente el modo de aprovechar sus recursos, sin injerencias externas, aunque en un marco de mutua cooperación; explica el porqué un pueblo define su manera propia de gobernarse; explica también el porqué los pueblos deben establecer por medio de acuerdos libres las reglas por las que se van a regir en sus relaciones con otros pueblos y naciones”[8].

Esta suerte de libre determinación territorial de los pueblos indígenas[9] ha sido reconocida en el artículo 32.1 de la DNUDPI. Según esta norma, “los pueblos indígenas tienen derecho a determinar y elaborar las prioridades y estrategias para el desarrollo o la utilización de sus tierras o territorios y otros recursos”. Sin embargo, será el artículo 7.1 del Convenio 169 la norma vinculante que reconozca, este derecho a la autodeterminación territorial de los pueblos indígenas, cuando establece que “Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe alproceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural” (subrayado agregado).

Como lo reconoce la propia OIT, la mayoría de los pueblos indígenas tiene una relación especial con la tierra y con los territorios que habitan. Son los lugares donde vivieron sus ancestros y donde se desarrollan su historia, sus conocimientos, sus prácticas de sustento y creencias. Para gran parte de los pueblos indígenas el territorio tiene un significado sagrado o espiritual, que va mucho más allá del aspecto productivo y económico de la tierra[10]. La importancia del derecho a la tierra para los pueblos indígenas se debe a las especiales funciones que éste cumple para aquéllos, adicionalmente a constituir el sustento económico y material de los pueblos, la tierra representa el espacio histórico, físico y espiritual con el cual determinado grupo construye su identidad y sobre el cual basa su propia existencia[11].

El Relator Especial de las Naciones Unidas para pueblos indígenas, Martínez Cobo, precisa que “es esencial que se conozca y comprenda la relación especial profundamente espiritual de los pueblos indígenas con sus tierras, como algo básico en su existencia como tales y en todas sus creencias, costumbres, tradiciones y cultura. Para los indígenas la tierra no es meramente un objeto de posesión y producción… la tierra no es mercadería que pueda apropiarse sino un elemento material del que debe gozarse libremente”[12].

Al analizar el artículo 13 del Convenio 169, la OIT precisa que el territorio es la base de la economía y de las estrategias de sustento, las instituciones tradicionales, el bienestar espiritual y la identidad cultural particular de la mayoría de los pueblos indígenas. La pérdida de tierras ancestrales amenaza su sobrevivencia como comunidades y pueblos distintos. Debe entenderse que cuando el Convenio habla de “tierra”, el concepto abarca la totalidad del territorio que emplean, lo que incluye los bosques, ríos, montañas y mares costeros, y tanto la superficie como el subsuelo[13].

La consecuencia es evidente, la disposición del territorio es un derecho del pueblo indígena, y no de una cúpula. Cuando se pretende que sean algunos dirigentes los que deciden por todo el pueblo, se afecte el derecho a la libre determinación territorial, pues estos pueblos, y más en concreto las comunidades ya no podrán decidir y disponer de su territorio ancestral. Y esto tiene un impacto sustancial y objetivo en los pueblos indígenas, toda vez que la tierra y los territorios cumplen una función de primera importancia en la experiencia cultural de los pueblos indígenas. En ese sentido, no puede haber derecho a la libre determinación, si no hay control del territorio, pues este es la condición de su existencia.

Finalmente, no debemos olvidar que el derecho a la autodeterminación territorial ha sido desarrollado, entre otras, en la sentencia Tres Islas recaída en la STC 01126-2012-HC/TC. Como señala el TC :“No basta con argumentar que el cierre de tal camino afecta un interés de naturaleza colectiva, como lo es el desplazamiento de personas, cuando de otro lado existe otros derechos o intereses igualmente legítimos. Más aún cuando existen títulos que acreditan la propiedad de tal territorio, los mismos que no han sido negados o cuestionados en ningún momento por los demandados. Por consiguiente, se acredita que se ha vulnerado el derecho a la propiedad del territorio indígena de la Comunidad Nativa Tres Islas. En tal sentido, la comunidad nativa tiene el legítimo derecho de hacer uso de su derecho a la propiedad y determinar quiénes pueden ingresar a su propiedad, y quiénes no” (f.j. 36). 

  1. A manera de conclusión: la Suprema pudo haber ido más allá

Definitivamente, la Corte Suprema ha expedido una resolución histórica en defensa del territorio de los pueblos indígenas, ante la burda intromisión del Gobierno para favorecer a las empresas mineras. Con el pretexto de la simplificación de los procedimientos burocráticos se generaba una clara situación de indefensión de las comunidades campesinas.

No obstante, si bien la sentencia nos parece positiva e histórica, consideramos que la Corte Suprema pudo haber ido más allá, apoyándose en el amplio desarrollo de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y del derecho internacional. Ha podido reflexionar más sobre el bien jurídico afectado y sobre la necesidad de proteger el derecho de propiedad de los pueblos indígenas sobre sus territorios. La Corte Suprema ha perdido la oportunidad de emitir una sentencia emblemática que señale principios y directrices en materia de defensa del territorio ancestral.

Y decimos esto porque el artículo 82 del Código Procesal Constitucional es claro cuando afirma que las sentencias expedidas en los procesos de acción popular tienen tres características: tienen valor de caso juzgada, vinculan a todos los poderes públicos y tienen efectos generales. Asimismo, el artículo VI del Título Preliminar precisa que “los jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso de inconstitucionalidad o en un proceso de acción popular”.

Notas:

[1] Desarrollamos algunas tesis expuestas en el capítulo 2 de esta publicación: Ruiz Molleda, Juan Carlos. Los otros derechos de los pueblos indígenas. Aproximación al derecho a beneficiarse de la explotación de recursos naturales en sus territorios y a la libre determinación de los pueblos indígenas, Lima IDL, 2013.

[2] Pedro García Hierro y Alexander Surrallés, Antropología de un derecho. Libre determinación territorial de los pueblos indígenas como derecho humano, IWGIA, Copenhague, 2009, pág. 23.

[3] STC 03343-2007-PA/TC, f.j. 32

[4] STC 01126-2011-PHC/TC, f.j. 17.

[5] Estudios complementarios para la sustentación del derecho al territorio integral del Pueblo Achuar del Pastaza. Presentada por Achuar Cayat (ORACH), Achuarti Iruntramu (ATI) y Federación Achuar del Perú (FENAP), Noviembre, 2008, pág. 55.

[6] Pedro García Hierro y Alexander Surrallés, op. Cit., pág. 23.

[7] Ibídem.

[8] Ibídem, pág. 21.

[9] Este derecho ha sido desarrollado en Pedro García Hierro y Alexander Surrallés, Antropología de un derecho. Libre determinación territorial de los pueblos indígenas como derecho humano, IWGIA, Copenhague, 2009.

[10] Los derechos de los pueblos indígenas y tribales en la práctica. Una guía sobre el Convenio 169 de la OIT, OIT, Lima, 2009, pág. pág. 91.

[11] Rodolfo Stavenhagen, The Ethnic Question. Conflicts, Development and Human Rights. Tokyo: The United Nations University, 1990, pág.s 96 y 97, citado por Elizabeth Salmón, Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Tomo 3 Los derechos de los pueblos indígenas, Idehpucp,  Lima, 2010, pág. 41.

[12] Jose R. Martinez Cobo, Relator especial de la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías: Study on the Problem of Discrimmination Against Indigenous Populations. (Documento de la ONU: E/CN.4/Sub.2/1986/7/Add.1, párrafos 196 y 197). Citado por “Los derechos de los pueblos indígenas y tribales en la práctica”, op. Cit., pág. 91.

[13] “Los derechos de los pueblos indígenas y tribales en la práctica”, op. cit., pág. 91.

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Fuente: Publicado el 3 de junio de 2019 en el portal del Instituto de Defensa Legal: https://idl.org.pe/autonomia-o-autodeterminacion-territorial-corte-suprema-ordena-al-estado-no-interferir-en-la-autonomia-de-las-comunidades-campesinas/?fbclid=IwAR1Oenx7d2E4Ih028gBmUEVrn2Zy4nIkDIyvEjaUHA7fhYYOCSsAMroGO_8#_ftnref1
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