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¿Son pueblos indígenas las comunidades campesinas de la costa?

Comunidad San Juan Bautista de Catacaos, en Piura.

Servindi, 18 de setiembre, 2022.- Un importante y fundamentado alegato jurídico sobre la calidad de las comunidades campesinas de la costa como pueblos indígenas escribieron el abogado Juan Carlos Ruiz Molleda (IDL) y Pedro Castillo Castañeda (CEPES).

En el texto cuestionan la resistencia del Viceministerio de Interculturalidad a otorgarles ese reconocimiento transgrediendo normatividad internacional y la posición del Estado peruano expuesta ante la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

De dicha posición queda meridianamente claro que las comunidades campesinas de la costa tienen los atributos para ser consideradas pueblos indígenas y están protegidas por el Convenio 169 de la OIT.

La falta del reconocimiento y de su inclusión en la base de datos sobre pueblos indígenas del Ministerio de Cultura menoscaba los derechos de las comunidades campesinas y las expone al despojo y el tráfico de tierras.

Así ocurre desde hace años en la Comunidad Campesina San Juan Bautista de Catacaos, en Piura, territorio ancestral del pueblo Tallán, víctima de empresarios y traficantes inescrupulosos coludidos con malos dirigentes.

La renuencia del Ministerio de Cultura trae a recuerdo la ofensiva del régimen fujimorista que en julio de 1997 pretendió crear un régimen especial mediante la Ley de Titulación de las Tierras de las Comunidades Campesinas de la Costa, Ley 26845.

La norma despertó la inmediata reacción de las comunidades campesinas de la costa que la cuestionaron y gracias a su resistencia impidieron que se pueda aplicar por falta de reglamento. 
 

Comunidad Campesina Santo Domingo de Olmos, en la región Lambayeque. Foto: RPP
 


 

Comunidad Campesina San Martín de Sechura, en Piura, otra emblemática comunidad de costa, cuna del pueblo Sechura no reconocida ni inscrita en la base de datos del MINCU.
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Las comunidades campesinas de la costa son pueblos indígenas y están protegidas por el Convenio 169 de la OIT

Por Juan Carlos Ruiz Molleda y Pedro Castillo Castañeda*

17 de setiembre, 2022.- El Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura se resiste a considerar a las comunidades campesinas ubicadas en la costa como integrantes de los pueblos indígenas a pesar de que el propio Gobierno en respuesta a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT (CEACR) de la OIT y la propia OIT, ha reconocido que las comunidades campesinas, son pueblos indígenas, si reúnen los requisitos del artículo 1.1.b del Convenio 169 de la OIT. Esto resulta fundamental, pues las comunidades campesinas de la costa, hoy víctimas de despojo de sus territorios, como la comunidad campesina de Catacaos de Piura, deberían estar protegidas por el Convenio 169 de la OIT y por la jurisprudencia vinculante de la Corte IDH (1) pero que por esta desidia gubernamental no resulta de fácil aplicación.

1. ¿Qué ha dicho el Estado peruano en comunicaciones a la OIT?

La posición oficial del Estado peruano es que las comunidades campesinas y las comunidades nativas son colectividades similares a los pueblos indígenas y en esta medida tienen los mismos derechos étnicos y culturales que éstos. Así lo informó el Estado a la CEACR. Esta comisión se refirió a lo manifestado por el Estado y, además, reiteró que las comunidades campesinas reúnen los requisitos previstos en el artículo 1 del Convenio 169 de la OIT y, en consecuencia, reafirmó que están protegidas integralmente por este Convenio.

A continuación, trascribimos lo que dijo la CEACR en sus observaciones individuales sobre Perú:

La Comisión toma nota que según el Gobierno las comunidades campesinas y las comunidades nativas están incluidas en el reconocimiento de sus derechos étnicos y culturales como colectividades similares a los pueblos indígenas, enfatizando los aspectos sociales, políticos y culturales. Esta afirmación parece ser positiva en el sentido de que confirma anteriores memorias del Gobierno y comentarios de la Comisión en el sentido de que las comunidades indígenas están cubiertas por el Convenio independientemente de su denominación. Sin embargo, parece haber diferencias en la aplicación del Convenio, especialmente en cuanto a su alcance. La Comisión considera que, en la medida en que las comunidades campesinas reúnen los requisitos del artículo 1, párrafo 1, del Convenio, deben gozar de la protección integral del Convenio independientemente de las diferencias o similitudes con otras comunidades, e independientemente de su denominación […] La Comisión reitera que el concepto de pueblo es más amplio que el de comunidad y las engloba y que, cualquiera sea su denominación, no debe haber ninguna diferencia a efectos de la aplicación del Convenio, en la medida en que las comunidades denominadas nativas, campesinas u otras estén comprendidas en el artículo 1, párrafo 1, a) o b), del Convenio, en cuyo caso corresponde aplicarles por igual todas las disposiciones del Convenio (negrita agregada) (2).

2. ¿Qué dice la legislación interna?

De la legislación interna también se desprende que el Estado peruano reconoce como pueblos indígenas a aquellos que se encuentren organizados en comunidades nativas o campesinas o habiten territorios indígenas reconocidos. En efecto, la Constitución Política del Perú, el Reglamento del Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (norma hoy derogada), la Ley de Comunidades Nativas y la Ley General de Comunidades Campesinas reconocen específicamente la existencia legal y la personalidad jurídica de las comunidades campesinas y nativas y señalan las características que deben presentar dichos grupos, como idioma, caracteres culturales y sociales, tenencia y usufructo común y permanente de un mismo territorio, con asentamiento nucleado o disperso.

Constitución Política,

Artículo 89: Las Comunidades Campesinas y las Nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas. / Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de abandono previsto en el artículo anterior. El Estado respeta la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y Nativas.

  Reglamento del Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Decreto Supremo Nº 065-2005-PCM (norma derogada)

“Artículo 2: Definiciones.

Pueblos Andinos. Son pueblos originarios con identidad y organización propia, que mantienen todas sus instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas. Incluye a las comunidades campesinas de la Sierra y de la Costa.

Pueblos Amazónicos.- Son pueblos originarios con identidad y organización propia, que mantienen todas sus instituciones sociales, económicas, culturales y políticas o parte de ellas. Incluye a las comunidades nativas y pueblos indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial. En este Reglamento a los pueblos andinos y pueblos amazónicos, se les podrá denominar pueblos indígenas”.

  Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva, Decreto Ley 22175,

Artículo 7: “El Estado reconoce la existencia legal y la personalidad jurídica de las Comunidades Nativas”; artículo 8: “Las Comunidades Nativas tienen origen en los grupos tribales de la Selva y Ceja de Selva y están constituidas por conjuntos de familias vinculadas por los siguientes elementos principales: idioma o dialecto, caracteres culturales y sociales, tenencia y usufructo común y permanente de un mismo territorio, con asentamiento nucleado o disperso”.

  La Ley General de Comunidades Campesinas (Ley Nº 24656) señala que

“Artículo 2.- Las Comunidades Campesinas son organizaciones de interés público, con existencia legal y personería jurídica, integradas por familias que habitan y controlan determinados territorios, ligadas por vínculos ancestrales, sociales, económicos y culturales, expresados en la propiedad comunal de la tierra, el trabajo comunal, la ayuda mutua, el gobierno democrático y el desarrollo de actividades multisectoriales, cuyos fines se orientan a la realización plena de sus miembros y del país”.

De la misma forma, la Resolución Ministerial N°159-2000-PROMUDEH, que aprueba la Directiva N° 012-2000-PROMUDEH para promover y asegurar el respeto de la identidad étnica y cultural de los pueblos indígenas y las comunidades campesinas y nativas a nivel nacional,

“IDENTIDAD ETNICA Y CULTURAL (…) El respeto a la identidad étnica y cultural de los Pueblos Indígenas, Comunidades Campesinas y Nativas, comprende: (…) c. El derecho a ser escuchados y consultados en forma previa a toda acción o medida que se adopte y que pueda afectarles”.

De otro lado tenemos, la Ley General del Ambiente (Ley 28611) Del aprovechamiento de recursos naturales y pueblos indígenas, comunidades campesinas y nativas, artículo 72°.

  “Artículo 72.- Del aprovechamiento de recursos naturales y pueblos indígenas, comunidades campesinas y nativas

72.1 Los estudios y proyectos de exploración, explotación y aprovechamiento de recursos naturales que se autoricen en tierras de pueblos indígenas, comunidades campesinas y nativas, adoptan las medidas necesarias para evitar el detrimento a su integridad cultural, social, económica ni a sus valores tradicionales.

72.2 En caso de proyectos o actividades a ser desarrollados dentro de las tierras de poblaciones indígenas, comunidades campesinas y nativas, los procedimientos de consulta se orientan preferentemente a establecer acuerdos con los representantes de éstas, a fin de resguardar sus derechos y costumbres tradicionales, así como para establecer beneficios y medidas compensatorias por el uso de los recursos, conocimientos o tierras que les corresponda según la legislación pertinente.

72.3 De conformidad con la ley, los pueblos indígenas y las comunidades nativas y campesinas, pueden beneficiarse de los recursos de libre acceso para satisfacer sus necesidades de subsistencia y usos rituales. Asimismo, tienen derecho preferente para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales dentro de sus tierras, debidamente tituladas, salvo reserva del Estado o derechos exclusivos o excluyentes de terceros, en cuyo caso tienen derecho a una participación justa y equitativa de los beneficios económicos que pudieran derivarse del aprovechamiento de dichos recursos”.

El Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas (Decreto Supremo No 038-2001-AG), no solo contienen disposiciones que afirman los derechos de los pueblos indígenas y comunidades campesinas y nativas sino también su derecho a la consulta como base de procesos incluyentes de toma de decisiones.

Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, procedimientos de consulta para su creación, artículo 43.1 El proceso para la categorización definitiva o el establecimiento de un Área Natural Protegida, se debe realizar en base a procesos transparentes de consulta a la población local interesada, donde se incluye a las comunidades campesinas o nativas de acuerdo a los procedimientos de consulta establecidos en el “Convenio Nº 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes” de la Organización Internacional del Trabajo - OIT. En estos últimos casos dicha participación se realiza en particular a través de sus organizaciones locales y utilizando en lo posible el idioma más relevante del lugar.

Como podemos advertir, existe una legislación interna que desarrolla a estas colectividades (comunidades campesinas y nativas) con un criterio unificado sobre su pertenencia indígena y por lo tanto están cubiertos por el Convenio.

3. ¿Qué dice la legislación sobre las comunidades campesinas ubicadas en la costa específicamente? 

A propósito del punto anterior es necesario enfatizar que el sujeto de derechos es la comunidad campesina, pero que por su alcance o dimensión geográfica se pueden ubicar en la parte amazónica (3), en los Andes o en la Costa (4) del país. Este contexto geográfico no nos puede llevar al error de considerar que existan tres regímenes especiales diferentes para estos colectivos; es uno solo y está previsto en la Ley General de comunidades campesinas.

Tal es así, que en el caso específico de las comunidades campesinas que se ubican en la Costa, existe una norma, pero para titular sus tierras, pero no para modificar su naturaleza jurídica prevista en el artículo 2 de la Ley general de las comunidades campesinas.

La norma en cuestión, Ley de Titulación de las Tierras de las Comunidades Campesinas de la Costa, Ley N° 26845, señala en su artículo 1 que:

“Artículo 1o.- Declárase de interés nacional el otorgamiento de títulos de propiedad y la inscripción registral de las tierras de las Comunidades Campesinas de la Costa y las de sus comuneros que adopten la decisión de proceder a la adjudicación en parcelas individuales o en copropiedad […]”.

Así, esta norma que tiene una serie de problemas vinculados a la disposición de sus tierras no está referida a modificar su naturaleza jurídica, por lo que resultaría contrario al derecho intentar vaciarlas de dicho contenido.

Esta confusión del Estado, respecto de las comunidades ubicadas en la costa, se vio reforzada por el cuarto párrafo del artículo 7 de la ley N.º 29785, Ley del derecho a la consulta previa, que de manera imperfecta establece un criterio geográfico para la identificación de lo indígena en el país cuando señala que solo podrán ser identificados cono tales las “comunidades campesinas o andinas”, abriendo la posibilidad, tal como sucede actualmente, a que se entienda que una comunidad campesina es sinónimo de comunidad andina, y que por lo mismo se excluya a las costeñas o a las propias comunidades campesinas que se ubican en la parte amazónica de la nación. Una visión restrictiva de derechos.

4. Pero ¿Quién decide quienes son pueblos indígenas?

El artículo 1 del Convenio 169 de la OIT dice que para ser pueblo indígena solo se necesita acreditar tres requisitos: descender de pueblos originarios, conservar todas o partes de las costumbres y autoidentificarse como parte de un pueblo diferente de los demás. En ningún momento se exige que la comunidad esté inscrita en una base de datos de pueblos indígenas.

  “Artículo 1

1.- El presente Convenio se aplica:

[…]

b) a los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conserven todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.

2.- La conciencia de su identidad o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio”.

Asimismo, la decisión del Viceministerio de Interculturalidad, desconoce la prevalencia del criterio de autoidentificación. En relación con el elemento subjetivo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso de Xakmok Kásek vs Paraguay, ha señalado que

“no corresponde a este tribunal ni al estado determinar la pertenencia étnica … de la comunidad ya que este proceso es un hecho histórico social que hace parte de su autonomía”, razón por la cual la Corte y el Estado deben limitarse a respetar las determinaciones que en ese sentido presente la comunidad, es decir, la forma como ésta se autoidentifique” (5)

Según esta jurisprudencia, habría que entender el criterio autoconciencia como autoidentificación y, por tanto, corresponde a cada pueblo identificar su propio nombre, composición y pertenencia étnica, sin que el Estado pueda rechazarlo o convertirla (6). En ese mismo sentido se pronuncia la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que concluye que para el sistema regional de protección de derechos humanos,

“el criterio de autoidentificación es el principal para determinar la condición de indígena, tanto individual como colectivamente en tanto pueblos” (7).

Sobre la base de lo señalado es posible sostener que la calificación como pueblo indígena o tribal es algo que atañe fundamentalmente a cada pueblo o comunidad, sin que los Estados puedan inferir en el proceso o contestar sus resultados. En apoyo de esta interpretación puede citarse lo señalado por la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos los Pueblos Indígenas que, en todo su articulado 33º numeral 1), prescinde de los elementos objetivos, y tan solo se limita a señalar que “los pueblos indígenas tienen derecho a determinar su propia identidad o pertenencia conforme a sus costumbres y tradiciones”.

Como señala un informe de la Comisión de Derechos Humanos (COMISEDH), “los Estados no podrán contestar o rechazar la presencia del elemento subjetivo (ya que como señala la Corte IDH, ello corresponde únicamente al pueblo en cuestión) pero si están facultados para constatar el cumplimiento, al menos de los elementos objetivos previstos en el Convenio 169 de la OIT” (8). Dicho en otros términos: mientras el elemento subjetivo no está sujeto a evaluación por parte del Estado, los elementos objetivos sí.

El artículo 1.2. del Convenio 169 de la OIT establece que la conciencia de su identidad o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio. La Corte Constitucional de Colombia comenta el artículo y señala: “esta disposición, interpretada a la luz del derecho a la autonomía, fundamenta la prevalencia del criterio de la autoidentificación”. (T-294 de 2014)

5. Palabras finales

En consecuencia, si un colectivo se autoidentifica como indígena, existirá una presunción de que estamos ante un pueblo indígena. Si el Estado quiere controvertir y quiere cuestionar que este colectivo forma parte de un pueblo indígena, y que en consecuencia no se le aplica el Convenio 169 de la OIT, deberá demostrar que no reúne los dos requisitos objetivos: que descienden de pueblos originarios y que conservan total o parcialmente sus costumbres.

Sin embargo, en el caso de la comunidad campesina de Catacaos, el Estado peruano expresamente reconoció su carácter indígena en la década del cuarenta del siglo pasado, pero ahora lo desconoce y no es suficiente para ser incorporada a la base de datos de pueblos indígenas del Ministerio de Cultura.  ¿A qué responde esta negativa? No lo sabemos. La gestión actual puede solucionar esta penosa situación.

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* Juan Carlos Ruiz Molleda es miembro del Instituto de Defensa Legal (IDL). Pedro Castillo Castañeda es miembro del Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES).

Notas:

(1) Ver: https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoysociedad/article/view/18881.

(2) CEACR, Observación individual sobre el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) Perú (ratificación: 1994) Publicación: 2009, párr. tercero y cuarto.

(3) Primera disposición especial del Reglamento de la Ley General de comunidades campesinas, decreto supremo Nº 008-91-TR).

(4) Ley de Titulación de las tierras de las comunidades campesinas de la Costa, Ley Nº 26845.

(5) Corte IDH. Caso de la Comunidad Indígena  Xákmok Kásek vs Paraguay. Sentencia del 24 de agosto de 2010.

(6) Documento de Trabajo de la Comisión de Derechos Humanos (COMISEDH),  La ley de Consulta Previa y su Reglamento en el Perú, Análisis desde la perspectiva del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Lima, 16 de Julio de 2012, pág.  7, 1° párr.

(7) Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Derechos de los Pueblos Indígenas y Tribales sobre sus tierras ancestrales y recursos naturales. Normas y jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Disponible en: http://cidh.org/countryrep/TierrasIndigenas2009/Cap.III-IV.htm#_ftn8 (recuperado el 15 de enero de 2014). 

(8) Ibídem, pág. 8.

 

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